关键词：新时期 援疆政策 社会学思考

    美国的社会学家赫克托在对一个国家在经济发达的多数民族聚居区和较不发达的少数民族聚居区之间的经济发展平衡关系的研究中，提出两种不同的发展模式，即内部殖民模式和扩散模式。内部殖民模式指“核心地区”（经济发达的多民族聚居区）在政治、经济上对“边远地区”（经济欠发达的少数民族聚居区）进行削弱，从而达到经济上的依附关系。扩散模式则更多的要求“核心地区”的社会政治、经济结构在逐步的扩散到“边远地区”，并在经济社会等各个方面达到“核心地区”的发展水平。纵观新中国成立以来，由于各民族在中华民族这个大家庭中获取了平等的政治权力，在为发展边疆地区、民族地区制定的政策和实施的过程中明显的看到，采取的是“扩散”的模式，将经济发达地区在行政、经济、文化制度的各个方面逐步推行到边疆地区、到少数民族地区，同时，为发展边疆经济，中央政府投入了巨大人力、物力。

    经过几十年的努力，少数民族地区在政治、经济、文化制度等各个方面基本上和经济发达地区没有区别了，但由于地域上的广阔，各地发展状况的不同，巨大的投入是否会使得民族地区在实际上融入到现代化的行列中，可能这个答案因地区的不同可能是多元的，在我国谈到民族地区的发展大多使用的是“造血”和“输血”两个词。有学者从赫克托扩散理论出发，在对新中国成立以来中央政府对民族地区发展上的政策进行了研究，对其进行了修正，提出和扩散——现代化（较之工业化更为确切），模式和扩散——供给模式。

    按照对这两种模式的解释，根据新中国成立后对边疆地区各类政策的实施，我们明显得出一种结论：我国西藏地区是典型的扩散——供给式，在各种制度上和“核心”地区没有差异的情况下，恶劣的自然条件，脆弱的生态环境，发展工业化的可能性不大，中央政府在财政上实行完全包下来的方式；但新疆地区在各个方面带有着工业化的优势，恰好就是扩散——现代化模式的典型。

    援疆政策的出台及其特点

    在新中国成立以后，对新疆地区的援助从未间断，例如：1958年，来自东北抚顺工程技术人员和一线班组的工人带着基建物资建成了拥有西北最大露天煤矿的新疆哈密煤业集团第一座矿井；1959年至1965年，江苏、湖北、安徽三省的支边青年先后有16000多人来到新疆哈密支持哈密建设。 在新疆的建设史上，这样的例子举不胜举。
   新疆地域广阔，资源丰富，具备步入现代化进程中的诸多优势，但由于新疆所处的特殊地理位置和新中国成立以来的特殊的国际周边环境，新疆的发展与周边的国际事态密切相关，新时期以来，随着中苏关系逐渐趋于缓和，新疆的建设步伐也逐渐加快，特别是在苏联解体之后，周边的国际环境出现了有利于经济建设的局面。九十年代中国西部和东部的发展差距表现的极为明显，为了远离“马太效应”，中央明确提出“两个大局”的战略思想。新疆的发展时机成熟了。

    1996年3月江泽民同志主持中央政治局常委会关于专题研究新疆的稳定工作，做出了“培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本发针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”的决策部署。

    党的十六大以来，胡锦涛在关于新疆的多次讲话中，曾多次谈到新疆的发展需要全国的帮助和支持，并明确提出了“稳疆兴疆，富民固边”战略，相继下发了一系列文件，特别是2005年：做出以干部支援为龙头，实行经济、科技、文化全方位支援南疆四地州和南疆三个兵团师的决定，进一步完善了援疆工作的方针政策。为此，在2005年五月中旬，专门召开援疆工作领导会议和对口支援南疆工作会议，内地7省市援疆干部领队、南疆四地州及33个县市的主要领导兵团三个师的主要领导参加了对口支援南疆的会议。

    中央决策中“以干部为龙头”是与新疆干部现状分不开的。据统计,截止到2002年,新疆干部队伍的学历结构为：研究生4000多人,大学本科10.79万多人,大学专科26.90万多人,共占干部总数的57.4%;中专23.16万多人,占34. 9%;高中3. 40万多人,占5. 2%;初中以下1. 68万多人,占2. 5%。[②]在当前的政治体制之下，郭爱君认为,“政策能力是政府能力的主要表征”[③]而政府能力与政府中的行政人员的执政能力是密切相关的，这似乎是中央提出这一决策的出发点。

    中央及地方对新疆的援助是多方面的，援助新疆的措施因援助方和受援方的不同也因时因地各不相同。在诸多的援疆政策和措施中，就其共同的特点作以分析，以窥一斑。

    第一、以“干部为龙头”直接指向推进社会发展的主体—地方各级政府。作为后发型国家，我们的现代化建设是由国家推动并在其宏观调控下进行的,这种“政治推动作用又是通过政治体系的公共政策职能来实现的，使政治体系能够发挥合理有效的公共政策职能正是中国现代化的希望之所在”[④]。干部援疆，这一部署明显的有别于中央对西藏等地区以大量的物资和大量的人力直接进入援助地区的做法，是典型的造血型模式和扩散——现代化模式的运用。新疆区域内资源优势明显，这一措施旨在改善政府的治理理念。政府执政理念是政府工作人员治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和。本质上是政府行政人员的思维模式，政府改革的先声和基点就是要求政府部门的主体行政人员应该具有与时俱进的理论品质和创新的精神。我们在霍城县调研时，当地的各民族干部群众对江苏援疆干部的评价是：位置正，既不缺位，也不越位，要求当地干部做到的，援疆干部首先做到，政治上坚定，工作出色，作风优良。能同甘共苦不特殊。最重要的是眼光长远。分工协作不分家。有利于霍城发展，不论份内份外，都一律互相支持、互相补台，形成了坚强有力的领导核心[⑤]。对于正处于大变革、大发展时代的新疆各级政府而言，行政官员放眼世界、与时俱进、创新治理理念。对于加快新疆现代化进程,建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结，实现全面建设小康社会的现代化目标,具有极为重要的现实意义。

    第二、以“干部为龙头”但对于资金缺乏、基础比较薄弱的欠发达地区没有相应的资金是不可想象的，因此资金、物资随着援疆干部的到来，也逐步到位了，据资料统计从1997年援疆政策实施以来，有关省市，中央国家机关和中央企业已经无偿的援助资金物资23亿元；一部分省市以援疆政策为基点，在计划扩大新疆内地高中班时，给与受援地区名额的倾斜，就第五批援疆干部进疆开展工作以来，已经落实援疆资金物资6.36亿元，各援助方的援助资金如下表所示：

    单位：千万（元）

     资料来源：对口援疆情况（自治区援疆办）

    这些资金极大的改善了援助地区群众的生活条件，推动了当地基础设施的建设步伐，以霍城县为例江苏省在霍城县投资建设江苏中学，江苏医院对当地的交通状况教育和医疗状况是一个极大的改善。据报道，霍城县江苏中学投资２３００万元，建成后的江苏中学将是一所集教学楼、学生餐厅、宿舍楼、体育场等为一体的现代化中学，整体教学设施在全州都将名列前茅[⑥]。2006年至2008年上海对口支援新疆阿克苏地区项目总数为30个，无偿援助资金1.2亿元。

    第三、援助部委、援疆干部人次和受援地区的数量逐年扩大，数量上的变化，从一个侧面证实援疆工作的成效性和政策持续的必要性。1996年北京、上海、江苏、浙江、福建、河南、广东等7省市及中央直属机关和一些部委开始实施对口援助，后又增加辽宁省直接对口支援克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿图什、乌恰两个边境县市和其它相关部委及一些中央企业相继进入了援建行列，到2006年为止共有14个省市，97个中央企业持续或间断的进行了援助工作。援助单位由原来的7个州、17个区直单位扩大到13个地州市51个区直单位和新疆建设兵团下属的14个师29个兵团直属单位，基本上覆盖了全疆。

    第四、援助机构的变化。这一点在广东援助哈密的第一批干部和第五批干部在广东干部援疆的变化中表现的比较明显，广东省在援助哈密的过程中，从第一批派出干部到第四批干部的所属部门发生了极大的变化，在1997年开始派出援疆干部时政府中的中的重要职能部门只有广东省发展和改革委员会、广东省地质勘探局、广东省教育厅、广东清远市财政局等，广东省第一批援疆干部所属的部门见下表：

    资料来源：根据广东第一批援疆人员名单整理[⑦]

    实际上有一些部门在哈密地区所起的作用并不太大。援疆干部到职以后，大多只起到内引外联的作用。但到第五批干部来新疆，援疆干部的派出部门变化比较大（表二），基本上集中在政府的一些关键部门，干部原来所属的部门属于市委县委常委的6位占援疆总人数的1/9，而且，其中有38人从事了与原来工作基本一致，占总数的70%以上，援疆干部多出自于广东省经济发达县市市委或县委常委，多是经历了改革开放大潮实践洗礼的，有着丰富的发展经济经验的干部。

    下面是广东援疆的第四批人员的原在部门和现任职务：（一共有54人，笔者将哈密地区县级部门任职的干部没有列在表格中）

    资料来源：根据广东第四批援疆人员名单整理

    第五、在确定的五个试点县，援疆干部由原来的“配合当地政府工作”变为领导当地政府部门发展地方经济的主要负责人。有学者认为政策的制定在整个政策发挥作用的过程中，只占10%而政策的实施和执行却占到90%。援疆干部发挥作用的大小和职位及职权有着极为密切的关系，特别是在自治区确定以哈密市、霍城县等五个县市开展援疆干部担任县（市）为书记的试点工作以来，从广东援助哈密的的援疆干部的现任职务中可以看出：有26人身居所属部门的党委委员甚至是党委常委，占当年广东支援哈密干部的48%，一方面体现了自治区政府把援疆干部作为新疆干部队伍的组成部分看待的胸怀，另一方面表明援疆干部已经是这些地区改革、发展、稳定的重要力量之一。2004年新疆自治区党委还下发了《援疆干部职级调整和表彰奖励暂行办法》，对在援疆期间表现突出的的干部提拔重用，对有贡献的予以记功奖励，对成绩优秀的给与表彰，来进一步激发援疆干部奉献边疆，建设边疆的热情。

    第六、援疆项目和资金基本上向民生领域扩展。经济发达地区对经济欠发达地区的援助项目中最不愿意让人看到的是所谓的“形象工程”，在援助地区上马一些较少有实用价值的大项目，树立政绩工程，这样对援助方在资金上是一种浪费，对授援方的政策资源也是一种无形中的占有，甚至对经济欠发达地区的民心是一种莫大的伤害。

    以下上海在阿克苏市2006年9月年到2007年10月年间的援助项目

    资料来源：上表根据上海援疆网整理[⑧]

    在受援助地区，上学难，治病难是与群众现实生活有直接相关的大事，我们从第五批上海援助项目名单看出，援建学校占其中的43%；与妇幼保健和医院有关占26%。例如：阿克苏地区妇幼保健院的建设，对降低该地区孕产妇死亡率和婴儿死亡率，全面提升全地区妇女儿童生命质量和健康水平有极大的推动作用，是造福全阿克苏地区各族妇女、儿童及家庭幸福的民心工程。援建阿克苏市第十二学校教学楼项目，对改善学校周边地区各族中小学生的受教育环境，促进维汉“双语”教学、增强民族团结有重要意义，是又一项惠及各族百姓的民心工程，受到了各族群众的欢迎。

    第七、受援的部分试点县市开始由原来的项目建设逐步转向到扩展—现代化的轨道上，以霍城县为例,自霍城县被中央组织部定为援疆工作试点县后，由于基础薄弱，前一任县委、政府领导(援疆干部)在大力发展经济的同时，工作重点放在了“输血”上，短短几年时间内，霍城江苏中学、江苏医院、110指挥中心等一批工程拔地而起。极大的改变了霍城县的社会公益事业，各族群众赞不绝口。新一届县委、政府领导上任后，审时度势，认为“输血”是必要的，但更要培养“造血”功能，只有这样才能发挥霍城县自身的资源优势，实现经济的可持续发展。该县的清水河经济技术开发区就成了霍城县招商引资的一个重要平台，2005年，清水河江苏工业园区建设正式启动，投入1000万元建起了2.1公里长、三纵一横的园区主干道，拉开了江苏工业园区发展的骨架。江苏援疆资金前后投入3228万元，截至今年8月，江苏工业园共吸引农夫山泉、昌泰实业、太湖钢构、江南机械等一批有规模和实力的企业入园，总投资达3．25亿元[⑨]。农夫山泉以当地丰富的番茄原料为基础，建成番茄酱加工基地；台资康泰集团等的入住，使得清水镇的造血功能进一步加强；薯糖、淀粉、工矿、果子沟旅游业也是投资商看中该县的热点。镇干部自豪的说，清水镇现在在选择投资企业上也开始有自己的选择标准，比如耗能高的，污染大的，哪怕是再有潜力，也要三思而后行，在前几年的清水镇，这是不可想象的。

    对援疆政策的思考

    中国共产党对政策的重要性认识历来是明确的，毛泽东曾经说过： “政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策”[⑩]。在当代，关于公共政策的论述比较多，综合起来主要体现在下面几个方面：政府运用公共权力在全社会进行利益再分配的管理手段；政府利用公共资源解决社会公共问题、协调社会公众利益的管理过程；政府对社会行为、社会价值和社会规范所做出的有选择的约束和导向政府可采用多种形式。

    不论怎么样对政策定义，一项公共政策本身就是一个有机的体系，包括政策的制定，政策的执行，政策的评价等三个方面。援疆政策是我国中央政策制定的，有相关的中央部委、省市和企业广泛参与的，一项对促进经济欠发达的新疆维吾尔族自治区，实现经济跨越式发展公共政策，因此它也应该包含政策的制定，政策的执行，政策的评价等三个过程。

    自从九十年代中期，政策出台到整个实施过程及目前表现出的社会经济效益看出，援疆政策的实施基本上是成功的，极大地推动了受援地区的经济社会等各方面的发展，但任何一项政策在其推行的过程中总是会出现这样或者那样的问题的，有一些问题应该引起我们的重视。

    首先，新疆要融入到我国的现代化建设的浪潮，走新型工业化道路是其必由之路。工业化是现代化前提，但新疆的特点决定了这一地区的发展只能走新型工业化道路，新疆有发展传统大工业的丰富资源，但绿洲型的生存方式使其极易产生环境危机因此，发展科技含量高，经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新兴工业，既可以吸取发达地区工业化的经验教训，而且可以直接利用先进而成熟技术结合传统产业的发展。新疆地区自然环境的脆弱性是有目共睹，就目前工业的发展在环境方面造成的污染已经表现的比较明显，据2007年新疆日报报道，在乌鲁木齐县，一企业将工业废料倒在水源地旁，造成34户村民505亩土地的农作物被污染,因此，开展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少,利用优势的人力资源，是新疆工业发展的必由之路。

    其次，在市场机制下，受援者和援助方之间的利益互动也是援助政策能富持续所面临的问题。新疆和其它地区之间在经济社会发展等方面的差距和不平衡不可能在短期自行消失，中央政府制定援疆政策，各援助部门大力的无偿援助，依然是解决社会经济发展差距最直接的方式，但在市场经济时代，特别是我国加入WTO之后，市场的公平性使的无偿援助受到了巨大的冲击，援助方的无偿援助毕竟是有限的，如果在援助项目上，借助于新疆丰富的农业、地矿资源，能够使的双方在利益上有所互补，达成双赢状态，则会使这一政策持续时间更为长久。2003年之2006年期间，在江苏省援助伊犁哈萨克自治州霍城县的进程中，江苏省无锡市援助3000万元用于霍城的传媒中心、党校、污水处理站、垃圾处理站等11个项目的建设；二是部门、乡镇对接工程。这就是“1015”工程，即10个部门和15个乡镇的开发区已全部与霍城方对接开展工作，签订了支援工作协议，开展业务上的传帮带。并延伸和扩大对接范围的部门和乡镇；同时，开展村级组织阵地建设工程。在进行无偿援助的同时，从江苏吸引大量的资金前来投资，江苏援建的江苏工业园区就是双赢的一个典型，江苏工业园以建设标准厂房为重点，打造自身优势，引进了农夫基地、太湖钢构等一批骨干企业入驻园区，使江苏工业园区发展成伊犁三大工业园区之一，更多的带动了全县工业经济的快速发展。2004年到2006年期间，霍城县工业经济快速发展，完成工业增加值6.83亿元，同比增长111.84%。通过拉长畜牧、甜菜、棉花、葡萄等十条产业链，做大做强产业龙头，发展壮大农产品基地，举办中国伊犁第一届特色农副产品展销洽谈会，推进农村富余劳动力向外转移等方式，促进了产业化进程，增加了农牧民收入。2005年农牧民人均增收276元，2006年人均增收304元。两年期间，累计完成GDP总值46.52亿元，同比增长33.52%[11]。

    第三、建立监督援疆政策的实施和评估机制。公共政策实施过程中的监督是其中一项重要的环节，而公共政策的效果评估是公共政策最容易被忽视的环节。公共政策评估是公共政策过程中很重要的一个环节，其指导与参考作用也越来越突显。但在我国现阶段的公共政策评估工作中仍存在着一些问题，只有针对问题提出明确的思路，对公共政策进行科学的评估评，才能发现问题，更正问题，制定出更加符合实际的公共政策。因此，应该转变观念，提高对政策评估工作重要性的认识，加强政策评估方面的理论建设；考虑政策评估主体的多元化取向；建立独立的政策评估组织；明确政策评估标准；加强政策评估的制度化、法律化建设；完善政策评估信息系统建设和信息公开制度。援助项目的增多，在推动民族地区发展的同时，也出现了一些弊端，例如：由于大量援助是无偿的，对援助资金产生的一种“得来全不费功夫”的心理，使得受援方逐渐产生一种等靠要的依赖思想，而援助方对于这种无风险又无利益回报的援助项目，在建成后所发挥的效益也很难予以关注。势必造成资源的浪费，因此建立相关的监督评估机制可不容缓。

    第四、扩大援疆渠道，鼓励民间建立各种援疆基金，配合政府的援疆措施。实现新疆经济的腾飞，要完全依赖中央政府和地方政府的资金援助，可能性不大，一次鼓励民间资金在援疆政策中的介入，一方面可以避免市场经济下对公平原则损害，一方面，是更多的民间资金在新疆的建设中发挥作用。