察布查尔锡伯自治县位于新疆西部天山支脉乌孙山以北、伊犁河以南的河谷盆地。南部以乌孙山为界限与昭苏县、特克斯县相接，东部和巩留县毗邻，北部隔伊犁河与伊犁哈萨克自治州首府伊宁市和伊宁县、霍城县相望，西部与哈萨克斯坦共和国接壤，总面积达4430.24平方公里。县城东距乌鲁木齐市695公里，北距伊宁市15公里。

    察布查尔锡伯自治县的地貌呈南高北低，东窄西宽的特点，可分为南部山区、山麓、丘陵、中部倾斜平原、北部河流阶地和河漫滩等五个地貌类型，自南向北逐渐平坦。南部山地海拔1500~3700米之间，占总面积的26%，森林遍布，水草丰美，宜于林牧；山麓和丘陵海拔1000~1400米，占总面积的20%，土层较厚，降水亦多，还有高山积雪融化成的许多条溪流可供灌溉，宜耕宜牧，是察布查尔县的主要小麦产区和冬牧场；中部平原地和北部河漫滩地，占总面积54%，海拔532~1100米，地势平坦，水源充足，土层肥厚，是察布查尔县的主要农作区。其中海拔550米以下河漫滩地，是察布查尔县水稻和“察布查尔西瓜”名产区，也是良好的冬牧场。适应不同的地貌特点，有着不同的经济类型，包括畜牧业(过去主要是游牧业，现在很多牧民已实现定居)、农业、林业等。主要矿产有煤、铀、铁、石灰石、磷、砂金，陶土、水晶石、云母、玛瑙等24个矿种，已开发利用的有煤、铀、石灰石、热汽泉、砂金、陶土等；主要粮食作物有小麦、玉米、水稻，经济作物有蔬菜、甜菜、油料、棉花、红花、香料烟及各类瓜果等；主要是灌溉农业，一年一熟。全县辖11乡、2镇、2场，有农四师六十七团、六十八团、六十九团、奶牛场、平原林场、天西林业局山区林场等驻县单位。

    察布查尔锡伯自治县是全国唯一的以锡伯族为主体的多民族聚居的自治县。新疆锡伯族有着光荣的历史。18世纪时受清政府调遣，锡伯族数千人不远万里从东北来到新疆屯垦戍边。在建设新疆、保卫新疆的同时，锡伯族文化被较好的保留下来，至今锡伯族语言仍在锡伯族中得到广泛的应用。察布查尔县是国家级扶贫开发县，占县属人口40%、土地面积52%的山区5个乡，是全县贫困面最为集中的区域。察布查尔县还是伊犁哈萨克自治州直属县(市)中三个军、警、兵、地四防一体的边境县之一，与哈萨克斯坦共和国有72公里的边境线，境内有国家一级陆路口岸——都拉塔口岸。随着精伊霍铁路、伊犁河二桥、三桥等交通干线的建设，察布查尔县有望成为伊犁州经济“东联西出、西来东去”战略转移的重要门户。目前察布查尔县在现代化进程中也遇到了一些问题，如经济发展相对缓慢，锡伯族传统文化及语言文字的保留和传承面临挑战等。

    2006年8月由新疆社会科学院民族研究所及社科院和伊犁州党校合办的伊犁州经济社会发展研究所联合组成的课题组，在察布查尔锡伯自治县进行了为期10天的调查，希望通过调查研究能对察布查尔县的经济、社会和文化发展的状况及其在现代化进程中面临的挑战和机遇进行分析，提出建议和意见。在县委、县政府的支持下，课题组顺利完成了调查工作。期间课题组与县委及政府的有关职能部门，包括县委组织部、发改委、经贸委、农业局、劳动和社会保障局、民政局、扶贫办、人事局、民宗局、教育局、文化局、卫生局、防疫站、县妇幼保健站、县医院等以及乡(镇)村、企业、社区、学校等有关同志座谈，广泛了解经济发展、扶贫、就业、社会保障、建设社会主义新农村、干部培养和基层组织建设、民族关系、学校双语教育、文化建设和民族文化的保护、农村医疗等方面的状况和存在的问题，同时走访城乡居民家庭，并与本县几位领导进行了个别访谈。课题组还分别在农村、社区、工厂、学校、县政府机关进行问卷调查，共回收有效问卷679份。本报告即是在此次调查的基础上，综合调查组成员的报告写成的。在调查中，我们一方面感受着察布查尔县发展的巨大成就，另一方面也听到、看到发展中仍存在的一些问题，本报告写成绩少，讲问题多，希望因此能引起有关部门和研究人员的注意，这也是察县干部、群众寄希望于我们的。限于课题结项的时间以及调查的时间，因信息不全、调查不详、分析不到位等原因，报告中肯定存在着不少问题，希望能在以后的研究中不断进行修正。

    一、察布查尔锡伯自治县的历史和今天

    察布查尔，锡伯语有粮仓之意，处在古代东西交通的丝绸北道与南北疆交通古道的交汇点上。汉代乌孙据此，北魏时被口厌 哒占有，此后曾被柔然、高车、西突厥占据。从13世纪到清乾隆前期，包括察布查尔地区在内的伊犁河流域一直是蒙古人的统治范围。清乾隆二十二年(1757)，清庭平定准噶尔蒙古贵族叛乱，察布查尔变为荒无人烟的原野，防务空虚。1762年清政府设置“总统伊犁等处将军”，伊犁成为新疆政治、经济、军事中心。考虑到伊犁地区地域广阔、宜农宜牧的自然条件，以及地处西北战略要地，清政府开始调遣战斗力较强的满洲、索伦、锡伯、蒙古等官兵驻防。自1762年至1771年，先后有察哈尔、索伦、厄鲁特、满洲、锡伯等1万余名官兵携眷进驻伊犁各地。

    锡伯族是古代鲜卑人的后裔。鲜卑最初游牧于大兴安岭东麓，世代以狩猎、捕鱼为生。16世纪编入蒙古“八旗”后，社会组织发生了急剧变化，生产上转入稳定的农业经济。清乾隆二十九年(1764)农历4月18日，清政府从盛京(今沈阳)、辽阳、开原等地调遣千名锡伯族官兵及其家属共4030人，到伊犁驻防，次年9月抵霍城，1766年又调防伊犁河南岸察布查尔地区屯垦戍边。1767年，以近200户为一旗(牛录)，锡伯军民共编为八旗(牛录)。锡伯八旗，每旗设兵150~300名不等，后称锡伯营，隶属于伊犁将军府锡伯营领队大臣直辖。锡伯营的主要职责是驻防十九处卡伦，其次是戍守台站，主要是塔尔巴哈台(塔城)和喀什噶尔(喀什)两个地区台站。

    锡伯族为保卫祖国边疆做出了很大的贡献。十九世纪二十年代初，逃亡在浩罕的大和卓波罗尼都之孙张格尔在英帝国主义和浩罕统治者的支持下，屡次进犯南疆。清政府调动大军，前往征讨。1826年，锡伯营总管额尔古伦奉命率领锡伯马甲(骑兵)近千人，开赴南疆会剿叛匪。他们“历次打仗，均极奋勉”，特别是在阻击叛匪强渡浑巴什河战役中和沙布都尔庄战役中起了决定性的作用。1828年初，锡伯马甲纳松阿、舒兴阿等人终于在喀尔铁盖山上活捉了张格尔，为消灭分裂势力和维护祖国的统一，建立了不可磨灭的功勋。1864年，随着全疆农民起义运动高涨，伊犁的维吾尔、回、哈萨克族也纷纷举起义旗，沉重打击了清朝在新疆的统治。然而起义的领导权却被封建主和宗教上层所篡夺，以迈孜木沙特为首的分裂势力在伊犁建立了“苏丹汗国”，对各族人民进行血腥统治，锡伯族人民也遭到空前浩劫。1871年，沙俄出兵侵占伊犁，对伊犁进行了十年的殖民统治。伊犁各族人民渴望早日回到祖国的怀抱，纷纷要求清政府迅速出兵驱逐沙俄入侵者，维护国家统一。当时暂署锡伯营领队大臣、并照料伊犁各营事务的喀尔莽阿，对于沙俄入侵者“屡次交办之事，均不遵办”，并经常将伊犁地区的情形，秘密向暂驻塔城的署理伊犁将军禀报。沙俄侵略者对其进行迫害，喀尔莽阿投奔塔城行营，并率逃出的锡伯营部下在博尔塔拉和车排子等地挖渠屯田，经过4～5年的屯田，储备了大量的军粮，迎接入疆清军。

    在驻守边防、保卫边防的同时，锡伯族还为开发祖国边疆做出了重要贡献。锡伯营向来无官给口粮，官兵口粮要自耕自食或自筹。土地由旗下档房(总管办事衙署)统一管理、统一分配，规定土地不得转卖。官兵将这些土地或租与他人耕种，收取租粮，或让家眷耕种。1766年初，锡伯营南渡伊犁河疏浚并延长了原有的绰合尔渠，引水屯田1万多亩。后来因人口逐渐繁衍，原有的耕地不足。1802年，锡伯营总管图伯特率领族人，在绰合尔渠南面开渠引水，边挖边种，经过6年的辛勤劳动，于1808年，挖成了第一条引伊犁河水灌溉田地的长达180里的察布查尔大渠，开垦荒地7.8万多亩，当地的农业生产很快发展起来。锡伯族也依靠自己的力量解决了粮食问题，并使锡伯营在伊犁诸营中成为最富庶和战斗力最强的营。其他各营也纷纷效仿锡伯营屯田。 

    八旗制度是清代一种“兵民为一”的特殊社会组织形式。锡伯族在西迁至今察布查尔县境内后，完成八旗制的编制，颁发各牛录的旗帜。从此，新疆锡伯族的牛录居住形式便固定了下来，一个牛录为一个村落，筑有城堡，村民居于城堡之内。每个村落中住二三百户不等。在清代八旗组织中，伊犁锡伯营的八旗制度存在时间最长，直至1938年才被废除。八旗制度长期存在并发挥着实际的管理作用，使这一管理形式渗透到锡伯族社会生活的各个方面，至今其影响仍尚未完全消除。第一，人们习惯于顺从权势，缺乏独立的性格；第二，牛录观念、街坊观念非常严重；第三，经济上具有封闭性，各牛录间、各家族间缺乏经济上的协作；第四，人们普遍安于现状。我们在调查中，也听到有人把锡伯族人善于适应新环境、守纪律、易服从归为长期八旗制度影响的结果。至今锡伯族人的分布仍基本保存着过去牛录的形式。受到历史上居住格局的影响，察布查尔县的锡伯族人大都聚居在县域中部的察布查尔大渠两岸的爱新舍里镇(一、三、四牛录)、孙扎齐牛录乡(五牛录)、纳达齐牛录乡(七牛录)、扎库齐牛录乡(二、八牛录)、良种繁育场和察布查尔镇(过去的宁古齐牛录，即六牛录)，主要从事农业生产，兼营一部分畜牧业和手工业生产。经过二百余年的开发，大渠两岸区域的水土资源已得到很好的利用，自然环境较好，物产丰富，居民生活较为安定。

    长期以来，察布查尔县就是一个多民族生活的区域，察布查尔县的开发过程也是各个民族共同努力的过程。十八世纪上半叶，准噶尔统治者为了解决粮食问题，曾从南疆迁来部分维吾尔族农民，在伊犁地区从事农业生产，这是察布查尔地区出现农业生产的开始。1756年清政府平定准噶尔贵族叛乱时，小和卓霍集占由于曾经帮助准噶尔反对清朝，害怕清政府讨伐，率领这些种地的维吾尔族人逃回叶尔羌和喀什噶尔。1760年开始，清政府为了解决其驻兵的粮食问题，又陆续从南疆的阿克苏等地迁移维吾尔族人到伊犁屯田，屯种的地方仍然是以前维吾尔族人种田的有水源的地方，在察布查尔有霍吉格尔、海努克和奇特木等借助山水灌溉的地方。其中还有60户挖铁矿的维吾尔人，在今坎乡之地采矿。至清乾隆年末，因人口增多，始分屯耕田，形成坎、恰布恰庄等村庄。当时这些维吾尔人均隶属于伊犁河北宁远城阿奇木伯克管辖。民国初，由伊宁市又迁入部分维吾尔农民建庄定居，后为琼博拉乡。目前维吾尔族散居在察布查尔县各地，其中以海努克乡和南部的加尕斯台乡、东部的坎乡最多。主要从事农业生产，也兼营一部分畜牧业和手工业生产。

    清光绪年末，由新源县境内迁来部分哈萨克牧民，在霍诺海一带游牧，主要从事畜牧业生产，为锡伯族人和汉族人代牧牛羊。苏联十月革命以后，许多哈萨克人由苏联迁来，在本县草原放牧。目前哈萨克族分布于全县各乡镇，主要从事畜牧业生产，已定居并兼营农业生产。上个世纪40年代，回族逐渐来到原寨牛录旧地，租种田亩，筑庄定居，得名回民庄，后改为米粮泉回族民族乡。汉族也较早的进入察布查尔县。其他民族人口数量相对较少。

    1937年锡伯营被废除，设置河南设治局，1938年改为河南县，1944年改称宁西县。1954年实现了民族区域自治，察布查尔锡伯自治县成立。当时，察布查尔县有7千多户，33万人，主要有5个民族，依人口数量由多至少分别是哈萨克族、维吾尔族、锡伯族、汉族、回族。锡伯族人口虽然数量不是最多，占到全县人口的1/4略多，但由于锡伯族在本地长期屯垦戍边，在政治、经济、军事、社会生活等方面都具有非常重要的地位，故成立锡伯自治县得到了当地各族人民的支持。

    几十年来，各民族人口数量都由较大的增长。锡伯族人口由1949年0.86万人增至2005年的2.05万人，维吾尔族人口由1.12万增至4.48万，哈萨克族人口由1.18万增至3.49万，汉族人口由0.04万增至6.2万，回族人口由0.03万增至0.8万(参见表1)。显然汉族人口增长速度较快，且主要是在上个世纪六十年代以后增长明显。据2000年第五次人口普查，全县人口有31个民族成分，主要有汉族(36.3%)、维吾尔族(26.0%)、哈萨克族(20.0%)、锡伯族(11.7%)、其他民族(6.1%)，在当地通常被称为“五、四、三、二、一”的民族人口构成。民族杂居是察布查尔县的一大特点，城镇社区及乡村大都由多个民族联合组成。各民族虽然各有自己的语言、文字和风俗习惯，但由于长期杂居共处，互相影响，以及在生产劳动和经济文化方面的互相交流，互相学习，一般都能通晓其他民族的语言，尊重彼此的风俗习惯。故长期以来，察布查尔县基本保持着多民族和谐共居的局面。

    表1  察布查尔锡伯自治县人口发展情况一览表

    在各民族共同团结奋斗下，察布查尔锡伯自治县发生了翻天覆地的变化，经济社会各方面都取得了很大的成绩。2000年我国开始实施西部大开发战略，给新疆及察布查尔县的经济和社会发展提供了极好的机遇。“十五”期间，察布查尔县围绕“环境立县、工业强县”的发展战略，坚持以结构调整为主线，大力推进农业产业化、工业化和城镇化，经济社会显著进步。加大了交通、水利、生态、教育、医疗、市政、旅游、通讯等为重点的基础设施建设；以退耕还林和荒山、荒地造林为主的生态建设工程全面推进；南岸干渠、伊犁二桥、察昭公路、伊犁三桥四大国家重点建设工程全面实施建设；全县累计完成全社会固定资产投资14.83亿元，比“九五”期间增长了5.53倍。这一切为察布查尔县的进一步发展奠定了良好的基础，仅2007年伊犁河南岸大渠建成后，全县就将新增耕地面积103万亩。以前，察布查尔县与一河相隔的伊宁市的交通全凭摆渡，交通阻隔是其发展的最大障碍之一。1972年修建的伊犁河大桥连接了察布查尔县与伊宁市，交通状况大为改观。但随着伊犁河南域的发展，交通问题仍是发展中的瓶颈，亟需解决。伊犁河上二桥、三桥的修建，2008年精伊霍铁路修通，国道312线果子沟段改建工程、国道218线清水河至伊宁市高速公路工程的建设，整个伊犁河谷的交通状况都将大为改观，也为察布查尔县的持续发展创造了条件，察布查尔县将迎来新的经济腾飞。

    2005年察布查尔县生产总值突破8.4亿元，比2000年增长86.8%，年均增长10.4%；察布查尔县大力培植特色种植业、良种畜养殖业、农副产品加工业和旅游业四大经济支柱产业，三产结构由2000年的52:18:30调整为2005年的45:26:29，工业产值大幅度提高；地方财政完成一般预算收入3129万元，比2000年增长了134%；农牧民人均纯收入由2000年1640元提高到2680元，城镇居民人均可支配收入为6067.67元。但目前与自治区平均水平及伊犁州其它直属县市相比较，察布查尔县的经济发展水平仍相对较低：人均国民生产总值较低。2005年察布查尔县人均国民生产总值5007元，是自治区平均水平的57.2%，是伊犁州直属县市平均水平的71.4%；财政紧张。2005年地方财政收入仅占支出的13%，只是伊犁州同比水平的46.6%，自治区同比水平的37.8%；城镇化水平较低。2005年全县人口17.3万人，其中乡村人口占81.6%，农业人口占66.4%，而全自治区乡村人口与农业人口的比重分别为62.8%、63.1%，伊犁州直属县市分别为50.7%、57.1%；人均收入水平不高。城镇居民人均可支配收入是自治区平均水平75.9%，农牧民人均纯收入虽然比自治区平均水平高出8个百分点，但比伊犁州直属县市的少8.3个百分点。2002年察布查尔县成为国家级扶贫开发县，得到中央政府和自治区的很多帮助。目前正值国家对伊犁州实施“大水利、大交通、大能源、大石化、大外贸”的战略机遇期，察布查尔县各级政府及各族人民都希望能抓住机遇，加快经济社会的发展速度，提高人民生活水平。同时，察布查尔县在经济社会发展中也面临着许多问题，其中一些问题，尤其是传统文化的保护和发展问题，又与锡伯族独特的历史和文化直接相关。

    二、察布查尔县经济社会发展面临的挑战与机遇

    1、经济发展滞后但存在巨大机遇

    新中国成立前，察布查尔县的农业发展落后，贫困农民因缺少土地、耕畜等生产资料和生产工具，无法适时耕种，甚至部分土地撂荒，耕作技术落后，生产水平很低。工业经济几乎是一片空白，只有一些满足当地农牧业生产、生活必须的手工业。新中国成立后，在党和国家的关怀下，经济建设迅速发展，农牧业生产能力极大提高，并初步建立起县域内的轻工业、煤炭工业生产体系。但是，由于历史的、地理的原因，20世纪90年代以前，中苏关系紧张，边境地区时有武装摩擦。察布查尔县地处“防修反修”边境前沿，时刻准备打仗，国家基本没有工业投资项目，地方财政又入不敷出，县域内的工业主要为满足本地农牧民部分生产生活需求，加之交通不便、信息不灵，所以长期以来，察布查尔县一直处于落后的半自然经济农业生产社会状态。改革开放以后，由于种种主客观原因，察布查尔县的发展不但滞后于内地省区，同时也滞后于全疆大部分地区。到2000年，察布查尔县的三产结构仅为52:18:30，还是一个典型的农业社会。2000年中国和哈萨克斯坦边界趋于稳定，国家开始实施西部大开发战略，察布查尔县迎来了一个大好发展机遇，开始注重发展第二产业。由于基础太差，虽然每年第二产业都以20％以上的速度递增，到2005年，全县的三产结构却仍然只为45:26:29，第一产业比重高，第二产业比重低。第二产业在GDP中的比重比全国1957年的水平还低。换句话说，该县的工业化水平落后于全国50年。这也是该县如今还戴着国家级贫困县帽子的主要原因之一。

    2005年察布查尔县实现农业生产总值3.77亿元，增长10.9%，完成农业总播面积47.7万亩，农业产种植业结构调整开始向优质、高效、特色的方向发展，水稻、棉花、蔬菜、红花种植已有一定规模，初步形成了以水稻、棉花、良种牛产业为主导产业的产业链。对农牧业发展的投资力度加大。全年累计争取到国家、自治区项目建设资金7847万元。通过实施招商引资产业优惠政策，一批以农牧产品为原料的加工企业安家落户，龙头企业对农户的带动效应已开始显现。但目前农业产业化水平较低，“三农”问题仍很突出；农业抵御市场风险和自然灾害的能力仍然很弱，增收的不稳定性较大；农民进入市场的组织化程度还不高，农产品受国际及国内市场的冲击，竞争力不强；龙头企业一般规模不大，对农业发展的带动作用也有限；农村的社会事业发展严重滞后；扶贫攻坚任务繁重，全县有7个贫困乡，实有贫困人口40847人，占全县总人口数的23.3%。这些贫困地区经济社会发展十分缓慢，也是制约县域经济发展的主要障碍。

    2005年察布查尔县实现第二产业生产总值2.19亿元，同比增长27.4%，其中完成工业增加值9600万元，但工业经济发展仍处于举步维艰的境地。首先，投资严重不足。当年全县完成固定资产投资5.46亿元，其中国家投资占87.2％，但这些投资主要用于水利基础设施建设和道路交通建设，几乎没有切给工业企业一分钱。其次，现有企业的流动资金也十分困难，严重影响企业的发展。企业经济效益连年下滑，亏损严重，自我发展能力极弱。第三，民间投资积极性不高，招商引资成效有限，非公有制工业经济发展缓慢。工业经济“短腿”现象严重，已经成为制约察布查尔县国民经济发展的“瓶颈”。

    实现察布查尔县经济大发展的切入点和突破点首先在于用较短的时间，完成该县的工业化进程，实现工业化目标，尽早地由农业生产社会进入工业生产社会。目前察布查尔县的工业主要是两大行业，重工业以单一的煤炭开采为主，轻工业主要以农牧产品加工为主。工业门类比较少，生产规模都很小，工业经济发展条件较差。但根据伊犁州要建设成我国向西开放国际大通道的战略部署，以及察布查尔县是向中亚、欧洲开放的桥头堡的优越地理位置和其自身的资源秉赋条件，其发展优势、发展潜力都是非常大的。这些发展优势主要表现在：

    (1)自然资源优势显著。察布查尔县水土资源极为丰富。境内水资源拥有量22.41亿立方米，南岸大渠和伊犁河流域整体开发项目完成后，又要新增103万亩旱涝保收的优质土地，届时全县耕地面积将达208万亩，为农产品的大规模加工和精细深加工提供充足的资源；境内天然草场广阔，水草丰美，有从事畜牧业生产的自然条件和历史、人文优势。养鹿业已有较成熟的技术，为鹿产品的深加工和销售提供了基础。还可方便地吸纳伊犁河谷各地及中亚五国的畜牧业资源；矿产资源优势突出。煤炭资源极为丰富，经勘探预测煤炭储量达125亿吨，远景储量1500亿吨。而且察县煤炭具有埋藏浅、品质好，热值高等特点，是优质的煤化工原料。目前国内几个大型煤业集团已注意到察县的煤炭资源并有开发的意向，为察布查尔县未来的煤电工业、煤化工业及其相关配套工业的发展提供了大好机遇。电石矿、石灰石矿、硅酸岩矿储量都较大，为石灰、水泥等建材工业发展提供了广阔的前景。

    (2)对外开放条件优越。察布查尔县有便利的口岸优势。在县境内的都拉塔口岸有望成为伊犁“东联西出、西来东去”的重要门户之一，同时察县距中国西部的最大陆路公路口岸霍尔果斯也不远。近年新疆周边国家的环境和形势普遍好转，与察县相邻的哈萨克斯坦近两年国内生产总值以年均9%以上的速度增长，市场容量必将不断增大。自治区将进一步加大向西开放力度，加强对边境口岸的基础建设，察布查尔县对外合作关系将面临前所未有的机遇。

    (3)交通优势逐步凸现。随着精伊铁路2007年底的贯通，伊犁河二桥、三桥的建成，察布查尔县的快捷大交通格局将凸现出来。可通过伊犁河一桥和伊宁市中心相连，通过伊犁河二桥和国家级的伊宁经济合作区相连，通过伊犁河三桥和霍城县及农四师西部几个团场相连。察昭公路的贯通，察布查尔县将成为伊宁经济圈中连接伊宁市、昭苏县、特克斯县的经济大动脉之一，与伊犁东五县形成快捷便利的公路交通运输网。伊宁火车站距离都拉塔口岸仅有40多公里。随着伊宁经济圈伊南工业区的建成，就能实现伊宁市和察布查尔县工业布局一体化。

    (4)政策优势明显。察布查尔县是全国唯一的锡伯族自治县，又是国家级贫困县、边境县和开放县，除了享受国家西部大开发的优惠政策外，还可以享受到比其它县市更加灵活、更加优惠的政策。随着西部大开发战略纵深推进，中央关于“稳疆兴疆、固边富民”和加强民族地区发展的战略部署，以及国家关于加强边境地区基础建设的决定，为察布查尔自治县的大开发、大发展提供了政策保障。借助于优惠政策的推动，察布查尔县农村饮水安全工程和动物防疫体系建设全面推进，伊犁河流域开发步伐进一步加快，生态建设和草原生态保护工程建设积极推进。

    (5)旅游资源独特。察布查尔县还具有丰富的旅游资源。县域内得天独厚的伊犁河风光和乌孙山景色，临近伊宁市的区位优势，尤其是“世界惟一，惟我独有”的丰富浓郁的锡伯民俗风情和特色文化，使旅游业有望发展成察布查尔县的支柱产业之一。

    2、就业形势严峻

    就业是民生之本，改善就业对提高收入水平，推进经济发展，保障劳动者的劳动权利等都具有重大意义。近年来，察布查尔县委、县政府将就业再就业工作纳入到重要议事日程，始终坚持“一手抓改革开放，一手抓就业再就业”，要求新进企业加大对本地工的使用，增加就业岗位。截止到2005年底，全年共实际开发就业岗位2362个，完成年计划的131.2%，通过各种渠道实现就业再就业3811人，完成年计划的181%。全年转移农村富余劳动力13407人(次)，实现劳务创收3034万元，人均增收110元。2003年后积极开展职业技能培训，尤其是加大对下岗、失业人员、农村富余劳动力的培训，2005年共培训各类人员4247人，完成上级下达培训任务的110%。对自主创业采取扶持政策，进行小额担保贷款，已贷给54人共68.2万元。

    目前在就业工作中还存在着不少困难。

    (1)下岗工人再就业困难。1998年察布查尔县的企业改制工作就开始了，是原伊犁地区企业改制进行最早的县。当时政府要求拍卖给私人的企业必须将原有职工全员安置，但改制后一两年，私人企业就开始辞退员工，说是管理跟不上、工人年龄老化、不听话等。这些职工由国企到私企，再从私企走向社会，成为二次下岗，多因技能单一，年龄大，又不愿干艰苦的工作，不能适应目前的灵活就业、弹性就业方式，就业很困难。

    (2)大中专毕业生就业形势严峻。察布查尔县每年回来600~700多大中专毕业生。但当地经济发展落后，地方财政困难，就业岗位有限，特别是少数民族(主要是维吾尔族、哈萨克族)和女性毕业生就业更难。据县人事局介绍，近几年回县的大中专毕业生大约15%能就业，其余多为弹性就业，也有一些家庭条件较好的人没有工作。同时经济发展中急需的农业、法律、经济等专业的毕业生没有得到及时补充，形成结构性的失调。

    (3)弱势群体持续扩大，就业困难群体增多。这一群体主要包括：35岁以上的人员、长期下岗和失业者、无技能和低技能劳动者、女性和少数民族下岗职工。他们多因低素质、高年龄成为就业困难者，而且往往是长期的失业。这不仅会造成全县失业率持续上升，同时还将导致城镇贫困阶层扩大。在查鲁盖路东街社区有1771户，6495人，据介绍待业失业人员有170～180人。

    (4)影响就业的不确定因素增加，就业的稳定性较差，就业质量不高。当前及今后一段时期影响察县就业的不确定因素还可能增加，一是在全县今后的结构调整中要关、停、并、转及淘汰一部分过剩生产能力和企业；二是在新型工业化推进的过程中随着技术密集型企业的出现，单位投资提供的就业机会相应减少；三是非公有制企业发展的不规范性；四是二元经济结构的调整，农村剩余劳动力转移冲击县城劳动力市场。就业质量不高主要表现在：劳动者就业稳定感明显下降；在劳动关系中处于绝对弱势，对企业违反劳动法的行为，往往忍气吞声；靠黑中介等非正规部门就业大量增加，法定权益得不到保障等。

    造成察布查尔县就业难的原因是多方面的。主要原因是：首先，自治县经济不发达，经济结构不合理是造成就业难和就业压力的直接原因。由于二产发展滞后，企业数量少，中小企业发展艰难，能够吸纳和新开发岗位少，导致在二产中就业的人数仅占从业人员的9.7%。其次，人才培养结构不尽合理。在已毕业回来的大中专毕业生就业难的同时，市场和企业所需的某些技术工种的工人严重不足。九年义务教育之后的高中阶段教育不能针对农村开设一些实用技术型课程，一些回乡青年不能胜任基本的农业生产劳动，加大了就业压力。第三，再就业培训力度不够。对失业者特别是弱势群体的失业者的再就业培训，存在着培训课程不够灵活和对路、机构不规范、培训单位与用人单位相脱节等问题，致使一些失业者特别是弱势群体失业者经培训后仍然失业。

    如上文所言，察布查尔县经济的快速发展面临着很好的机遇，在开发农业水土资源、建立绿色食品基地、农副产品深加工、工矿业的开采和利用、商贸及旅游业的发展等都将提供更多的就业岗位，需要尽快提高现有劳动力的素质，更新就业观念，才能适应新形势下的就业需求。

    3、社会保障工作仍须加强

    健全的社会保障制度能够协调各社会阶层的利益关系，有利于促进社会成员和谐共处。五种社会保险已在察布查尔县全部启动。1992年开始了养老保险，1996年开始了失业保险，2000年开始了医疗保险，2004年开始了生育保险和工伤保险。截止2006年6月底，全县参加养老保险的职工达到3391人；参加失业保险的职工5621人；参加医疗保险的职工9503人；参加生育保险的职工4707人；参加工伤保险的职工1531人。为1450名退休职工发放养老金401万元，为65人发放失业金5.5万元，支付医疗金489万元，支付工伤金6.8万元，支付生育金14.7万元。2005年城镇养老、失业、医疗保险覆盖率分别达到96％、94.5％、95.5％。

    社会保险工作中养老保险和医疗保险最为重要，要扩大保险的覆盖面，并延伸至农村、困难群体，才能起到社会“安全网”的作用。目前社会保险工作还存在不少困难：(1)养老保险欠费较多。察布查尔县为贫困县，人均收入水平低，但养老保险征收增长的快。2003年交99元，现在交156元，一些人交不上，欠费较多。私营企业主交费积极性不高，有的变相加大工人的承担比例。县里为招商引资，对企业有优惠政策，约束较少。一些弹性就业、灵活就业的人交费意识不强。(2)医疗保险和失业保险的财政补助部分不能足额到位。(3)工伤保险扩保困难。工伤保险主要是企业投资，个人享受。高风险行业愿意投保，低风险行业不愿投保，如煤矿下井工人投保的多，电信行业投保的少。加之监察、执法力度不大，工伤保险完不成任务。

    察布查尔县1998年底开始实行城市最低收入保障制度。当时享受低保的有1800多人，到2006年城市低保户已达2781户6842人，人均月支出72元，低保标准为147元。察布查尔镇查鲁盖路东街社区有1771户，6495人，低保户339户，1026人，分别占社区总户数和人数的19.1%、15.8%，是县里低保户最多的社区。2006年社区又有39户，127人申请低保。大多数低保户确实有生活困难，但有些人却因各种原因不能积极主动就业。县政府2005年出台文件，规定18~55岁凡有劳动能力享受低保待遇者，必须参加劳务输出，也遇到一些阻力。察布查尔镇查鲁盖路东街社区居委会组织了170多人(多为低保户)去兵团农七师打工拾棉花，回来时不到50人，其他人都中途离去。由于低保户救助基数的不断扩大，县财政配套资金不能及时到位。

    察布查尔县被列入新型农村合作医疗制度国家级试点县，于2006年元月1日正式启动。疾病是农户致贫的重要原因之一，严重的疾病既降低了农民的生产能力，又往往迫使农户举债，使患病农民陷入不能自拔的贫困境地。因此，建立农村医疗保障是关系到农民收入和社会经济地位的重要举措。新型农村合作医疗制度实施半年来，农牧民的就医观念和行为发生了积极的变化。“小病拖、大病扛”的现象明显减少，生病先找个体门诊现象也明显减少。全县就诊农牧民29938人次，补偿资金926714元，参加新型农村合作医疗的农牧民87225人缴纳参合基金174.45万元，参合率达到90%，有效的保证了全县新型农村合作医疗试点工作的全面推行。但目前农村卫生基础设施建设滞后，管理和服务能力差，群众日益增长的医疗需求和落后的医疗服务能力之间矛盾突出。有的乡镇由于专业医务人员少，水平有限，医疗设施缺乏，农牧民只能去较远的县城去就诊。实施新型农村合作医疗制度还须在改善农村医疗条件方面下很大功夫。

    4、农村扶贫任重道远

    察布查尔县原来有两个插花贫困乡，2002年全县被定为国家级扶贫开发县，有贫困人口7643户，4.08万人，分别占全县农村总户数的26%，总人口的25.7%。察布查尔县根据地貌和农业灌溉形式可分为河水灌区、井水灌区、山水灌区三大经济区域带。山水灌区的5个乡占全县土地总面积52%，有农牧民9372户48859人，其中贫困户数及人口就分别占56%、54%，维吾尔族、哈萨克族农牧民占5个乡人口的绝大多数。山区乡土地坡度大(平均坡度25度以上)，土壤瘠薄，干旱缺水，生态条件差，自然灾害频繁(山区乡因暴雨、滑坡等自然灾害每年要损失3500万元左右)，交通闭塞，信息不灵，经济与社会发展十分缓慢，是察布查尔县贫困面较为集中、经济社会发展较为落后的区域，也是制约县域经济发展的主要障碍。如孙扎齐乡阿帕尔村有两片耕地，一块距乡政府40公里，靠山水灌溉；一块距乡政府15公里，井水灌溉。山水灌区自然灾害频发，生产落后，以前没有固定耕地，2002年后这里的287户才固定下来耕种。目前仍连温饱问题都没有解决，有250户是贫困户，只有30多户好一些。井水灌区基本一家一口井，一口井可浇250亩地，农户土地多，普遍较富裕。

    察布查尔县还有3个移民村，是扶贫工作的重点和难点。移民迁自南岸大渠、水库、煤矿等处，他们已经成为新增的贫困人口。移民村的土地是新开垦的，碱大，只能种水稻，目前村里林带、道路、水渠尚不配套，生产条件差。从某水库淹没区移民来了200多户，2500多人，他们基本是山区的牧民，牲畜较多，但移民点只有种植业，牲畜要圈养，不易适应。移民村的人上访的次数最多，原因一是移民村新垦的土地质量不好；二是想回到原居住地，尤其是其中原住地暂时还未被淹没的一些人；三是不适应由过去放牧、种小块地改变为现在靠灌溉种大块地，因此移民种地的积极性不高。目前各类移民工程较多，如生态移民、扶贫移民、水库移民等，如何使移民迅速恢复正常的生产和生活，适应新的经济社会环境，并保持一定的生活水准，是移民工程成败的关健。

    抗震安居工程在改善低收入群众的住房条件方面发挥了重要作用。县里提出把抗震安居房建设与整村推进、小康村建设和扶贫济困相结合，在实行过程中也有一些问题。政府对建安居房有一定的补助，但主要的费用还是由农户自己支付。有些农民不积极，愿意把钱存入银行以应孩子教育、医疗等不时之需。在爱新舍里镇某村，2005年上级下达建安居房任务是5户，补助砖等建筑材料，勉强完成；2006年下达任务25户，根据村里的评定，补助1500元到5000元不等，盖好房子验收后再给补助款。由于安居房的抗震要求高，房子造价高，标准的50平米住房要花费2万到3万元，贫困户无力建，动员建房的对象多是中等收入偏下的人。动员工作很费劲，截止到8月仅做通了7户的工作。孙扎齐牛录乡的农民收入多为中上水平，但住房建设滞后，要完成上级下达的抗震安居房任务不易。这种情况在其它县市也存在，如2005年我们在库车县调查中所反映的。

    县里很重视扶贫脱困的工作，坚持干部对口支援和社会帮扶相结合，以加强基础设施建设和产业支持为核心。“十五”期间帮助4045户、2.02万低收入人口增加了收入，解决了贫困人口的温饱问题，贫困县、乡、村生产生活条件明显改善。2005年，全县37个贫困村的人均纯收入为886元，当年有16个贫困村通过了自治区整村推进验收，全年实现422户1955人脱贫。县里把劳动力转移作为山区乡人民脱贫致富的重大战略举措，组织输出劳动力增收。县里为贫困户建房无偿提供水泥1500吨；为贫困户发放生产母牛1003头，等产下牛犊了再还一头牛。企业也捐资扶贫，中石油投资130万元建成阔洪齐乡石油卫生院和海努克乡中学教学楼。

    但由于察布查尔县经济基础薄弱，生产总值、地方财政等各项指标均排在州直八县两市的末位，造血功能有限；乡村集体积累薄弱，村级农田水利等基础设施建设投入不足，对贫困农牧民的扶助力度有限；随着人口增长人均耕地在减少，土地承包30年不变的政策使一些农户耕地紧张；农牧民受种子、化肥等生产资料价格的上涨，生产成本加大，市场信息不畅，致富渠道单一，增收的难度加大；贫困者贷款困难，生产受到影响，扶贫脱困难度较大。贫困地区基础设施条件差，文化、教育、医疗卫生事业普遍落后，学生辍学现象较多，因病致贫的较多，脱贫后返贫的现象经常发生。而且据县上的同志介绍，家庭人口在增加，土地却没有增加，一些无地或少地户就成为新的贫困户。因此，当地农村的贫困户实际在增多，而不是减少。可见，仅就农村、农业和农民谈发展、扶贫，并不能解决根本的问题，扶贫工作必须城乡统筹、经济社会统筹协调进行。

    5、乡村基层组织管理难度增大

    乡村基层组织在新农村建设中发挥着重要的作用。察布查尔县委、县政府积极加强基层组织建设，完善了以基础报酬、绩效报酬和星级奖励报酬为主要内容的村干部结构工资制，2005年村干部的报酬待遇普遍较上年月均提高30-100元不等。积极推进村干部养老保险、医疗保险和人身意外伤害保险工作，解决他们的后顾之忧。加强村干部理论培训、学历教育、外派学习等提高村干部的素质。并确保村级组织有办公用房、群众有活动场所。各乡镇党委对后进村党组织加大整顿转化力度。

    但目前乡村基层组织管理方面的问题仍很多。乡、村集体经济十分薄弱。据统计，全县15个乡镇场累计负债1083.07万元，平均负债72.2万元，负债村占82.1%，空壳村(村集体收入5万元以下)占60%。主要原因是农村税费改革后，乡村集体资金来源减少，财政转移支付入不敷出，不可预见性支出不断攀升，能够投入公共设施的资金十分匮乏。

    随着税费改革的全面进行，乡镇政府工作职能转化，在工作任务、方式、目标等方面都需要转变和适应。过去乡村干群关系较为紧张，现在农村税费改革，干群关系缓和了，村内之事如修建道路、农田水利建设等通过一事一议的方式，民主管理。对于目前还存在的由政府考虑种什么、养什么问题，有干部就说老百姓对此有意见，政府应该尊重老百姓的意愿。另一方面，干部的权力(如分配土地等)和控制能力在减弱，工作难度增大，对干部的素质和工作能力的要求也越来越高。2006年进行清理机动地、开荒地、合同地等工作，乡镇干部收欠款很难，只能抓党员、干部、三老人员，让他们起带头作用。2005年为推行新型合作医疗，乡镇干部投入了大量的精力和时间，某村支部书记去一个农户家4次都没有收上参合费，恼怒之下煽了他两巴掌才收上钱。干部作风和执政水平成为基层政权建设中的突出问题，但另一方面乡镇干部也有许多烦恼。

    不少乡镇干部对乡镇一级政府的作用感到迷惘。乡镇缺少工作经费。干部们认为有钱的部门归县里管，如教育、卫生、司法等，乡镇政府却要履行义务，要做大量的工作。现在都通过申请项目资金进行农村基础设施建设，但前期投入、跑项目等都需要钱，很困难。乡镇工作难。自治区党委要求5年内乡镇党委只减不增，但实际上又要成立新的机构，如安检局，县上成立了，乡镇无法配备，上下对接有问题。乡里的干部数量在降少，工作量却在增多。上级检查工作，往往只检查档案，不看实效。一位乡干部提出了乡镇干部工作的几难：一是乡镇干部维护农民合法权益难。虽然现在维护农民合法权益的工作力度大，但对权益的确定，干群认识常有差异，农民有其个人的特殊性，干部则多综合考虑，要合法、合理，干群之间容易发生利益冲突。干部很大精力(50%的时间)都用于处理信访，很少能考虑乡镇的发展。二是乡镇干部维护自身权益难。干部任务繁重，待遇低，许多公益性劳动如植树、修渠、清运垃圾等，不得不动用干部，干部几乎没有节假日。乡干部要捐资扶贫(每月捐10元)，还有临时性的捐款(有两个乡搞小城镇建设，一般乡镇干部都要求捐1000元)，没有出差费，过去没有住房公积金，2006年才兑现。现在不少干部还有工资、培训费、油费等欠着未发、未报帐的。基层干部工资浮动慢，升职难，待遇差。三是干部素质提高难，参加培训难。

    目前新农村建设中，重村容村貌整洁较多，关注农民素质提高以及乡风文明与管理民主的较少，因后者不易操作且短期内难见成效。如何端正领导的政绩观，建立科学的政绩考核体系，将影响新农村建设的方向和取得的成效。

    6、保持和构建和谐的民族关系还需进一步努力

    察布查尔县是以锡伯族自治的多民族共居区域，长期以来基本保持着多民族和谐共居的局面。在政治关系上，随着党和国家民族平等政策、宗教信仰自由政策的推行，各民族平等相待、和睦相处、团结互助、共同发展成为当前察布查尔县民族关系的主流。在文化关系方面，各民族文化上相互吸收，相互渗透，在饮食、年节、礼俗乃至语言等方面都有明显表现。察布查尔县的许多社区都是多民族混居，各民族居民交往便利、频繁，居民普遍会母语之外的其他民族语言，民族交往基本不存在语言障碍。如对察布查尔县的在问卷调查中，被调查人中的79.1%表示会其他民族的语言，锡伯族人中许多通三四种语言。81.1%的被调查人表示愿意和其他民族的人交往，90.2%的人表示有其他民族的朋友。在对本县工作评价方面，以民族关系的评价最高，60.6%的被调查人认为当地民族关系好或较好。

    同时，受到历史的、文化等诸多因素的影响，察布查尔县存在着民族间发展不均衡的现象。根据地貌和农业灌溉形式察布查尔县可分为河水灌区、井水灌区、山水灌区三大经济区域带，山水灌区5个乡(坎乡、阔洪齐乡、海努克乡、扎格斯台乡、琼博乐乡)是察布查尔县贫困面较为集中、经济社会发展较为落后的区域，也是维吾尔、哈萨克族农牧民集中的区域。锡伯族人较多的河水灌区(主要为几个牛录乡)经过二百余年的开发，农业生产有成熟的技术和完整的设施，生活相对宽裕。城镇居民中低保户中也以维吾尔族、哈萨克族较多，他们以前在企业工作的较多，企业改制后多下岗，由于技能单一，语言存在一定障碍，再就业相对困难。据介绍，在查鲁盖路东街社区，低保人员中70~80%是维吾尔、哈萨克族。回察布查尔县就业的大中专毕业生也以维吾尔族、哈萨克族居多，由于县里经济发展落后，就业岗位有限，加之择业观念、汉语能力等原因，他们就业过程中遇到了更多的困难。

    察布查尔县全称为新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县，是区级、州级两级自治单位之下县级自治单位，县里还有米粮泉回族民族乡。自治权力的分配、干部的配备以及一些政策都会遇到一些问题。如县政府就曾建议上级部门加强对语言文字工作的硬性考核指标，理顺维吾尔文、哈萨克文与锡伯文等文种使用关系，使几种文字在各级自治区域规范使用。察布查尔县又是全国惟一的锡伯自治县，承担着保护和发展锡伯族传统文化的重任，锡伯族干部相当一部分注意力关注于锡伯族文化的保护与发展问题，这成为他们民族责任感的重要体现，他们认为作为锡伯自治县应该有对此采取更有效的措施，这是其“自治”的一个重要功能。因此我们在调查中与锡伯族各级干部谈到锡伯族发展问题时基本都是围绕着文化及语言文字的保护展开的。当然，也有人避免谈及自治地位的话题。有锡伯族干部就认为，目前自治与不自治没有体现出什么区别，一方面是因为我们没有依法律赋予的权利去争取；另一方面也缺乏大环境，一两个人说了没什么用，说多了还担心会被指责为地方民族主义。有些人对“民族”一词非常敏感。认为应该组织主要决策者认真学习民族区域自治法，不要走形式。

    在察布查尔县，锡伯族是主体民族，也是人口较少的小民族，只占全县总人口的1/8多，锡伯族与各民族和睦相处，是生存和发展的基本前提。据一位退休的锡伯族干部说：刚解放直到50、60年代，察布查尔县的锡伯族尚有较多的排外意识，觉得自己是本县的老大。以后随着察布查尔县经济社会的发展，外地来察布查尔县的人数量增多，锡伯族人与外族接触日益频繁，加之很多外出学习、工作的人与其他民族广泛交往的切身体会，逐渐使察布查尔县锡伯族人的眼界放宽，心态变缓，这一点从上世纪90年代以后表现较为明显。锡伯族人见哪个民族就说哪个民族的话，在本县协调民族关系方面起着重要的作用。

    对少数民族干部的培养与使用是自治权实现的重要表现。察布查尔县很注意少数民族干部的培养和使用，在提高干部素质、选拔和考核干部、加强对干部的监督等方面采取了一些有效的措施。目前全县干部5083人，少数民族3993人，占78.6%。县处级33人，少数民族占54.5%；专业技术人员2823人，少数民族占83.1%。有职称的专业技术人员中，少数民族的高级、中级、初级技术职称者分别占72.3%、80%和83.2%，高级职称技术人员的比重略低。2006年县乡换届，调整两批科级干部，提拔78人，少数民族占到37人，在山区乡占到70%以上。乡镇场党政一把手是少数民族干部的共有13人，其中锡伯族8人，维吾尔族5人，哈萨克族2人，回族1人。爱新舍里镇、纳达齐牛录乡的书记、乡(镇)长都是锡伯族；扎库齐牛录乡的书记是锡伯族，乡长是哈萨克族；海努克乡的书记和乡长都是维吾尔族等等。

    作为锡伯自治县，锡伯族干部的任用更受到关注。全县有科级以上干部457名，锡伯族干部占到1/4，其中副县级干部中有9人是锡伯族，分别在人大(2人)、党委(1人)、政府(2人)、政协(1人)以及公、检、法(各1人)，县长、人大主任、法院院长等都由锡伯族干部担任，这些都是多年形成的定制。可见，察布查尔县锡伯族干部的比重远远超过了锡伯族人口的比重。锡伯族专业技术人员的比例也较高，主要分布在文教、卫生事业单位。但据介绍，目前县级中层干部中(科级)锡伯族干部数量在下降，其原因主要是：(1)锡伯族生育数量明显下降，普遍生一胎或两胎，人口数在减少；(2)考到外地的锡伯族大中专毕业生留在外地的较多，回到察布查尔县工作的很少。据说察布查尔县每年就能被大中专院校录取200多名锡伯族学生，顶多有1/10回来。2002年县里分配了178个毕业生，其中共有32个锡伯族学生，有12人分配了未来报到。(3)干部进口较紧。现在州里干部超编，县里虽然缺编，但基本不进人，干部选拔很严格。而锡伯族大中专毕业生往往是较优秀的留在了内地或新疆其他大中城市，相反，维吾尔、哈萨克族大中专毕业生因为文化传统、生活习俗等原因回来的较多。因此，上文所说的察布查尔县少数民族干部在增加，实际主要是维吾尔、哈萨克族干部在增加，锡伯族干部在减少。

    这种锡伯族干部数量在减少的现象，大多数锡伯族干部都表示能够理解，同时也难免会有一些对锡伯族自治地位、利益分配方面的担心。长期以来，我们都更多地强调少数民族干部是本民族的利益的代表，这一方面成为必须保证各民族干部一定数量和比重的理论基础，另一方面也使少数民族干部理所应当地认为该给本民族争利益，而在资源匮乏之时，难免就会有偏向本族，对他族不公之事发生。察布查尔县一位退休老干部(汉族，73岁)就说：察布查尔县“从民族关系来看，历史上各民族之间没有发生大的矛盾，不过小矛盾还是存在着，各民族都希望自己民族在单位掌权，这样就可以得到更多的利益。”这在新疆其他地方也或多或少地存在。我国的民族区域自治制度是民族和区域的结合，各民族干部不仅代表本民族的利益，更代表自己职责范围内所有公民的共同利益，目前此类问题并没有解决。在调查中，我们也感到一些锡伯族人因对目前锡伯族干部后备资源不足而产生的无奈，不再去“争”本族干部的数量、比重及职务等，而是希望发展教育，通过高考的渠道，使更多的锡伯族人进入社会的中上层，在更大的空间自己创造发展的机会。

    7、锡伯语言文字的保存面临着危机

    锡伯语属于阿尔泰语系满洲通古斯语族满语支，与满语在声调、基本词汇和词的排列次序等方面基本相同。

    清代以前，锡伯族曾使用过胡都木蒙文，清初开始使用满文。在十七世纪末，锡伯族被编入满洲八旗，由黑龙江、吉林南迁到辽宁以后，与满族相处当中，吸取了很多满语词汇，丰富了自己语言。至1764年部分锡伯族军民西迁时，满语满文在锡伯族中已得到巩固，成为本民族惟一的交际工具。此后，西迁的锡伯族军民开始处于自成体系的文化区域，保持了自己的语言文字及文化；而留在东北的多数军民则与满族一起，逐步失去了自己的语言文字和文化，转用汉语汉文，并接受了汉族文化。

    西迁新疆的锡伯族，二百多年来一直在相对封闭的环境中屯垦戍边和生活，由于周边有高山、大河自然阻隔，交通条件又极为不利，加之八旗制度的严格约束，族际之间的交往很有限，因此新疆锡伯族使用的语言一直比较纯粹，尤其是书面语方面，始终保持着满语书面语的传统。大量借用汉语以及少量哈萨克、维吾尔语成分都是新中国成立之后的事。1947年，伊犁“锡(伯)索(伦)协会”将满文的131个音节中发音相同的13个音节废除，并另外创制了3个在锡伯语中有音无字的新音节，共121个音节；同时，在正字法上也简化了一些。所以，锡伯族今天使用的文字与原来的满文不完全一样。锡伯文最大特点就是语音较多，对锡伯族学习和掌握其他民族的语言，提供了很大的方便。常有锡伯族人说本族人“舌头软”，学他族语言较快，亦是指此。锡伯语文的另一个特点就是口语与书面语(文字)差别很大。口语简洁明快，易发音，易掌握；书面语是传统满语的继承，需要积累相当数量的书面语词汇，才能听懂和读通，并进行写作。因此，书面语不可能用口口相授的形式保持和延续，而是与一代代人接受正规的满文(现在称锡伯文)教育分不开的。同时，锡伯人长期保持的集体听“念说”的习惯使书面语也有一定的群众基础。

    新中国成立以后，锡伯语言文字几经沉浮。

    1949年以后至20世纪60年代初，察布查尔县在执行公务时广泛使用锡伯语文，锡伯族中、小学普遍进行锡伯文教学，用锡伯语言文字出报纸、办广播，办油印刊物，创作并演出文艺节目，锡伯文图书和教材拥有大量读者，锡伯语文得到很大发展。

    1963年到1978年，受当时“左”倾思潮的影响，锡伯语文在教育及出版等行业被迫停止使用。锡伯族学校全面停止教授锡伯文，锡伯文图书基本停止出版。1966年，锡伯文报纸被勒令停办，至1974年才恢复出版。如此，一代人成了锡伯文文盲，只会口语而听不懂书面语，锡伯文字的传承出现了断层。但直到70年代初，在锡伯族聚居的公社，汉族人口较少，锡伯语文仍是政府公务和社会交际的主要工具，得到普遍应用。当时的主要文件都有锡伯文或译成锡伯文，布告、通知等都用锡伯文。学校虽然全部使用汉文教材，但授课仍用锡汉两种语言，用锡伯文解释汉文教材。

    1978年以后，锡伯语文的应用得到了恢复并迅速繁荣起来。1979年锡伯族小学恢复了锡伯文教学。80年代初，察布查尔县党政部门锡伯语文的使用受到重视，社会上开展了锡伯文扫盲活动。1988年，自治区决定评定专业技术职务职称时，把锡伯语当作一门外语考试。1995年，自治区职称改革办公室又重申将锡伯语作为评聘专业技术职务外(汉、民)语考试，致使社会上一度出现“锡伯语文热”。1989年自治区人民政府召开全区首届锡伯语言工作会议，制定锡伯语言发展规划。1992年，国家批准筹建锡伯语察布查尔电视台。1996年，计算机锡伯文信息处理系统得到了开发。

    上个世纪90年代以后，锡伯语文的学习和使用开始滑坡。在改革开放的新形势下，察布查尔县汉族人口数量迅速增多，汉语广播电视逐渐普及，语言环境发生了变化，听“念说”的习惯被听广播、看电视所替代，锡伯族中只懂母语的群体日趋缩小，直接用汉语交际的青壮年人数增多。据1994年在察布查尔县的调查，18岁以上的锡伯族成人中能熟练使用锡伯文的占23%，但经常阅读锡伯文报刊的仅占14.9%。我们调查时，当地人说几个锡伯族人口聚居的乡镇中，爱新舍里镇、孙扎齐乡、扎库齐乡锡伯语较普遍，纳达齐乡及过去的四乡(堆齐牛录)锡伯族人也已主要说汉语了。在县里公务活动中锡伯语文使用的越来越少，除了县人民代表大会上县长必须用锡伯语做政府工作报告外，其他会议使用锡伯文的很少。新闻媒体方面，察布查尔县还有全国唯一锡伯文报纸《察布查尔报》，年订阅、赠阅大约1300到1500份。县广播电视台设有锡伯语新闻节目，每周三次，每次20分钟左右。据我们对学校调查调查，目前锡文读物也只有《察布查尔报》，要求本县的锡伯族教师、干部等订阅，每周一期，一年订阅费9元。但当地看懂的人也不多，而且因为印刷体和手写体不一样，读报较费时间。

    锡伯族学校中锡伯语的教学时间在缩短，学习效果在下降。上个世纪50年代，锡伯族学校实行的是先学锡文，后学汉语的教学模式，以母语起步，低年级完全用锡伯语授课，三年级开设汉语文，初中加大汉语文比重，高中全部用汉语文授课，锡伯语辅之。80年代学校全面恢复锡伯语文教学后，在8所锡伯族小学内实行以汉语文为主兼学锡伯语文的双语教学模式。小学阶段除锡伯语文外，其他课程均用汉语文授课，初中阶段锡伯语文课停上，改为俄语课。但课时量在逐渐减少，锡伯族小学课程设置中，小学六年锡伯文课的总课时由1984年的1116节减至1989年的864节，汉文课则由1944节增至2052节。由于锡伯文的教学效果较差，90年代中期，在教改实验的基础上，提出了“母语起步，汉语为主”的教学模式，一年级集中学锡伯文，二年级开设汉语文课。1994年县教育局及民宗局还曾联合向县政府党组递交“关于延长锡伯小学制的报告”，希望把锡伯族小学的学制延长一年成为七年制，锡伯族学生6岁入学，以便使其能够学好锡文和汉文。但至90年代末期，随着英语课在小学的开设，锡伯语文课学时进一步下降。在纳达齐乡中心校，1999年开始从小学三年级以上开设英语课，锡伯文就只设在一至二年级。至2003年，县教育局认为全县锡伯文教学近几年到了最低谷，有的学校只在一、二年级开设锡伯语文课，有的每周只一节课，有的开设到三年级，甚至有的锡伯文教师用汉语来教锡伯文，锡伯文学到四年级学不完121个音节。据当时走访调查，8所锡伯小学只有20%的学生勉强掌握了锡伯文的读写，人均分在35分左右。教研室建议应从学前班到三年级共学四年锡伯文，并适当增加课时。2005年县人民政府决定，在锡伯族小学一至三年级开设锡伯文课程，使用新编的6册教材，共320个课时。其他学科全部使用全国统编汉文教材。但当我们调查时，有的学校锡伯语文课只开到二年级，一周2节课，从三年级开始设置英语课。可见，虽然经过不断的努力和呼吁，学校教育中锡伯语文的地位仍在不断减弱，逐渐让位于汉语文和英语教育。在锡伯族人士看，目前锡伯族学校的双语教学已不是学不学汉语，而是学不学锡伯语的问题了。

    2000年全国有锡伯族人口18.88万人，主要分布在辽宁(70.23%)、新疆(18.31%)、黑龙江(4.71%)等省区。新疆的锡伯族共有3.46万人，主要分布在察布查尔县(54.79%)、乌鲁木齐市(10.63%)、伊宁市(8.71)、霍城县(4.44%)等地。目前东北的锡伯族人已全部使用汉语文，并在衣食、居住等方面和当地的汉族、满族基本相同。新疆的锡伯族人除察布查尔县的使用锡语的人数多、使用频率高外，其他区域的锡伯族由于人口数量较少，受其他民族文化的影响很大，使用锡伯语文的人数也有限。因此对于锡伯语文的保护与传承就成为察布查尔县外锡伯族人对察布查尔县锡伯族人的共同期望，也被察布查尔县许多锡伯族人视为自己当然的责任。而且他们认为锡伯族语言文字的存续不仅是锡伯族本民族的事，还担负着保存满文，承担整理研究大量满清满文档案的重任，更是保存中华民族文化多样性的一种体现。但目前锡伯语言文字，尤其是文字(书面语)在社会中的影响力以及使用人数仍在持续下滑，过去锡伯族人用锡文学汉文(用锡文给汉言语注音)，现在许多锡伯人用汉文学锡伯文。2006年县人民政府的一份汇报材料中就写道：锡伯语言文字处于濒危状态，懂锡伯语的人越来越少，亟待抢救。资深的锡伯族语言文字的研究者佟加·庆夫认为锡伯语言已经“衰败”，锡伯语正在由双语向单语过渡。其“衰败”的表现为：使用人数少；使用区域缩小；锡伯语文功能缩小、功能弱化；语言结构系统衰败；语言的价值观念变化，人们在主动选择强势语言的同时，有意、无意地丢失了母语。

    为何锡伯语文在近二十年迅速走向“濒危”或“衰败”？察布查尔县的教育部门以及一些锡伯族人士有许多看法，可以归纳为这样几个原因：

    (1)认识问题。一部分锡伯族干部、知识分子认为“锡伯文过不了伊犁河，学习了也没有用”，也有人认为现在锡伯族使用汉语已是大势所趋，抱着顺其自然的态度。一些家长不愿意自己的孩子学习锡伯文，不让孩子做锡伯文作业。一些锡伯族学生为不学锡伯语而选汉校。有人认为这是因为部分人民族意识有所淡化，故锡伯文使用越来越少造成的。

    (2)政策问题。国家的有关政策、规定没有得到落实，招工、招干、招生时，锡伯语言没有同其他语言一样的平等地位。自治县党政部门对锡伯语文的使用也不大重视。学习锡伯语文用途有限，故锡伯族学生缺乏学习锡伯语言的动力。

    (3)教学问题。现行的锡汉双语教学体制是以汉语为主兼学锡伯文，学校重视汉语文轻视锡伯文；锡伯文教师严重缺乏，现有的老师相当一部分教学业务水平较差，教学效果不理想；锡伯语教材书面语多、难学、词汇量大；学时短，一、二年级的学生易学易忘，高年级未设锡伯语文课加以巩固提高，等等。

    (4)锡伯语文本身的问题。书面语与口语之间的差距大，学生不能够很好的接受所学的知识。

    面对锡伯语文日益式微的局面，许多锡伯族人，尤其是干部、教师、知识分子，心态极为矛盾，一方面是锡伯语文是本民族文化的象征，凝结了深厚的民族情感，另一方面又不可避免地会考虑学习锡伯语文的实际用途和出路。于是出现了一种矛盾的现象，不少人一边疾呼保护锡伯语言文字，一边让自己的孩子去学习汉语、外文，以便孩子们将来会有更好的机会。如某村党支部书记(46岁，锡伯族)从小没有学过锡伯文，80年代初到夜校自学了锡文，可以看锡文书报并用锡文写信，但很少用。尤其是近几年，锡文几乎就没用过，逐渐被忘掉。现在他感到学锡文没多大用处，希望自己的孩子上汉校。同时他也担心锡文会逐渐消失，希望锡族学校能把锡文课上到小学六年级。但总得来看，多数锡伯族人还是把学习锡伯语文视为自己的责任。乌珠牛录小学一位老师2003年写道：“当我们这一代开始讨论是否该保留锡伯文字时，都有了一种危机感和羞愧感。…..我们不能说学习它是一种多余、累赘，因为我们是锡伯人，有责任去学习它、研究它，让我们的锡伯文字永远保留。”为此，各界锡伯族人士提出了许多办法，希望能使锡伯语文代代相传。其中主要的还是希望教育部门能加强锡伯语教学，政府部门能够在政策上有所倾斜，对锡伯语文进行倡导。目前当地政府及教育部门已经做了许多工作，锡伯语文教材的改革已经完成，新教材开始启用，人们一再呼吁的小学锡伯语文教学要求与目的也已经被规范。

    目前在察布查尔县主流的看法是，锡伯语言文字必须得到保护和传承，同时，基础教育中只能对锡伯语文有限关注。察布查尔县的锡伯族学生应该掌握好三种语言：学好母语解决继承问题，学好汉语走向全国，学好英语走向世界。所以对锡伯语文的教育可分为三种层次，培养三类人。一类是普通锡伯族民众，通过小学几年的锡文课，培养阅读、拼写简单锡伯文的能力；一类是中级人才，由伊犁州或察布查尔县大中专院校培养锡伯语文师资；一类是高级人才，在中央民族大学或其他高等院校专门学习锡伯语或满语，从事锡伯语文、满语文及满文历史档案的整理研究工作。事实上人们最担心的还是基础教育中锡伯语文的学习效果，这是锡伯文传承的基础，也是锡伯文是否仍具有实用性的前提。

    总之，锡伯族的学者、官员对本族语言文字的保护与传承极为关切，但锡伯语文功能减弱、使用范围缩小的趋势并未得到有效控制，如何在发展中保护仍是需要解决的问题。我以为各级政府如何看待少数人使用的语言文字的作用，如何衡量其语言文字的价值，是解决问题的关键。

    8、锡伯族传统文化的发展面临着挑战和机遇

    锡伯族文化有一个重要特征，即很强的兼容性，善于接受其他民族的文化，并将其融入到自己的文化之中，譬如对满语文的接受和应用、对儒家学说的接受和尊崇。这使锡伯族文化具有明显的多元性、较强的适应性，如锡伯族人善于学习其他民族的语言并普遍具有多种语言交际能力，有多种信仰，在生产方式上也是以农为主、农畜兼营等等，都表现出了其文化的多元性与适应能力。这种特性与历史上锡伯族人口相对较少，长期处于弱势地位，并与其他民族不断交往有关。文化兼容不会淹没一个民族，反而能够使她更加进步，更加优秀。但同时，也因为善学，能够较快的将其他民族的文化为己所用，故面对当今社会日益发展的一体化过程，以及媒体传播形式的日益多样和迅速覆盖一切角落的影响力，许多锡伯族知识分子在担心善于吸收其他民族文化的锡伯族是否还能存续自己的传统文化。目前文化遗产保护方面面临着繁重的任务，如果不及时挖掘、保护的话，许多传统文化面临失传的危险。察布查尔县的文化从业人员大都是土生土长通过勤奋自学成才，受过系统的专业学习的人员很少；许多年轻人不会跳传统的民间舞蹈，也不会唱传统的民间曲调；热衷于学习、传承民族传统文化的人越来越少，熟练掌握民族文化艺术遗产的艺人中一部分离开人世，另一部分也年事已高，锡伯族一些传统的民族文化遗产濒临失传。以前的每年“西迁节”县里要求8个乡轮流主办，每年各个乡都很重视，乡里面节日的气氛也比较浓厚。到2004年，锡伯族“西迁节”240周年时，刚好8个乡轮完一遍，就由县里主办，此后每年都由县里主办，结果各乡“西迁节”气氛就变淡了。目前已出现了原生态的民族形式被同化、丢失的危险，一些特有的传统活动形式发生变异，保护、利用和发展非物质文化资源的机会日渐减少。我们在本次调查的问卷中就问及锡伯族文化(包括语言文字)的状态，被调查的锡伯族人中38%认为锡伯族文化在日益发展，20.7%认为停滞不前，29.7%认为逐渐衰退，8.9%认为濒临消亡，还有2.6%回答不知道。如同其语言文字所面临的困境一样，锡伯族的传统文化也面临着挑战。

    现代化过程必然伴随着对于传统文化的冲击，这是世界现代历史和当代社会发展中极具普遍性的问题。西部大开发的过程也是现代化过程在西部地区不断推进的过程。从某种程度上说，也将是一次空前的文化变迁过程。随着经济一体速度的加快，现代传媒的普及，人口流动频率的增大，传统文化生成和保持的环境将进一步被改变，其传承受到阻碍，一些少数民族传统文化正面临着种种危机。同时，传统文化的保护和发展也面临着重大的机遇。近年来，我国政府及社会各界高度重视传统文化的保护工作，实行对少数民族地区文化设施、文艺人才培养、对外文化交流、文物保护优先安排的特殊优惠政策；要求加强西部地区文物保护工作，加强对民族民间艺术资源的挖掘、研究和整理工作，对西部优秀的少数民族艺术给予必要的扶持；在民族文化形态保持比较完整的地区建立民族文化生态保护区，防止文化生态破坏；要求民族地区发展文化产业，保护和合理发展利用本民族地区文化资源。发展文化产业可以开发西部地区丰富的文化资源，推动整个西部地区经济的发展，同时这又在一定程度上解决了西部民族文化的保存与发展问题。对民族文化的保护应该是动态的，在保护中发展，在发展中提高。

    察布查尔县政府很重视锡伯族文化在县域经济发展中的重要作用，提出要充分利用和挖掘本县独特的自然风光、民俗风情、历史文化风貌等资源优势，以锡伯族民俗文化和伊犁河文化为依托，突出自治县“世界惟一，惟我独有”的独特自然、人文旅游资源环境，全面打造“锡伯民俗风情游”的品牌建设，努力把旅游业发展成为本县一个重要支柱产业。

    2002年察布查尔县靖远寺民俗风情园被批准为国家级建设项目。这是以锡伯族建筑风格为主体，吸纳汉建筑特色，为游客展示锡伯族悠久历史民俗文化，建筑艺术及西迁后与当地文化的交流融合的集民俗风情、观光旅游、休闲度假等为主体的多功能的国家级综合旅游区。该旅游区内主要景点有①靖远寺。靖远寺建成于1888年，建筑、宗教崇拜均具锡伯文化特色，至今保护完好，是清代伊犁八大喇嘛寺中最具影响的寺院。1990年被自治区列为自治区级重点文物保护单位，2006年被确定为国家重点文物保护单位。近年投资100万元，完成了二期维修工程(包括油漆彩绘)。②图公祠。图公祠始建于1808年，是自治区文物保护单位。图公，即图伯特，锡伯族的民族英雄。清嘉庆年间，他带领锡伯族人民开挖了察布查尔大渠。后人为纪念其修渠之功，修建了图公祠。③锡伯民俗风情园。锡伯民俗风情园为集民族风情、观光旅游、休闲度假等为一体的多功能综合旅游区，风情园和锡伯族历史民俗博物馆共投资1000万元。2004年，县财政在十分困难的情况下筹资100万元对风情园内各大建筑进行装修、绿化，并投资添置锡伯族服饰、文物，建立了格吐肯书法艺术馆等。

    2005年11月，察布查尔县锡伯族西迁历史纪念馆申报工作取得圆满成功，成为伊犁州直地区目前唯一的自治区级爱国主义教育基地。纪念馆于2004年投入使用，已累计投入资金达800余万元，配套基础设施较为完善，目前已经接待中小学生2万余人次。未成年人通过这种教育活动学习先辈们屯垦戍边，保卫边疆的民族精神，接受中华传统美德教育。

    2006年6月，锡伯族西迁节与新疆其他13项非物质文化遗产代表作被列入我国第一批国家级非物质文化遗产名录。西迁节，也叫"四一八"节。1764年农历4月18日，沈阳等地数千锡伯族官兵及亲属受朝廷调遣，来新疆屯垦戍边。为纪念这一重大历史事件，二百多年来，每逢西迁节这一天，锡伯族群众家家户户都要清扫庭院，准备丰盛的食品，穿上节日盛装欢聚一堂，奏起穆尔娜琴，跳起欢快的舞蹈，唱起古老的征途歌。本着“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的原则，察布查尔县对西迁节及其民俗艺术保护工程从2006年开始启动，拟在“十一五”期间完成。项目的实施将有效保护、开发、利用和发展西迁节民俗艺术资源，丰富西迁节的表现形式，为该县经济发展提供精神动力和智力支持。

    察布查尔县还在发展民俗风情旅游业上做文章，引导当地农民发展旅游业，特别是发展一家一户的“农家乐”或民俗娱乐接待活动。锡伯族的饮食文化(如血肠、大饼、花花菜、锡伯族辣罐、锡味鱼及鱼冻子等各类风味小吃)、锡伯族妇女缝制的手工艺品(如香袋、头饰、服装、绣花鞋等)、锡伯族民间音乐舞蹈和戏曲、信仰习俗等都充分体现锡伯族浓郁、古朴的锡伯民俗风情，成为吸引游客、展示锡伯族特有文化的资源，也将有力地促进甚至带动当地经济的发展。有人还建议在爱新舍里镇建设锡伯族文化古村，保存并恢复一些已经失去的锡伯族传统文化习俗。

    目前文化产业的发展已经成为世界潮流，并被许多学者认为是21世纪全球最有前途的两个产业之一（另一个是高新技术产业）。在文化产业的发展过程中，传统文化资源是重要的、无可替代的资本，这为一些经济资本相对较弱而文化资源比较丰富的区域提供了新的机遇。如果只是一味地单纯注重经济发展，而忽视对民族文化生态的保护，我们不仅仅丧失的是中华民族的宝贵文化遗产，还将丧失巨大的发展机会与能力。但目前对传统文化的挖掘还经常限于表层，形式单一，手段陈旧，缺乏产业观念和意识，文化经常是被作为经济活动的陪衬，而没有意识到传统文化本身就蕴含着巨大的商机。察布查尔锡伯民俗风情是世界惟一，特色浓厚，但在旅游业发展中开发的民族特色旅游项目很少，特点不突出。在经济发展中必须注意当地自然环境和人文景观的保护，注重对于传统文化要保护，但也不必拘泥于传统，锡伯族文化中善于拿进来的特征依然可以促其在保存民族特色的同时广泛的吸收外来文化。

    9、少数民族教育发展中双语教学需要完善提高

    察布查尔县一直很重视发展教育，于1998年、2000年已分别通过“两基”验收和复查。2005年适龄儿童和少年的小学、初中入学率分别达到100％和98％，全面实行了“两免一补”政策，并通过多渠道筹措建设资金，兴建校舍，改善办学条件。察布查尔县的教育有两大特征，一是多民族、多语言教育，至今察布查尔县有锡伯语、汉语、维吾尔语、哈萨克语教育，这在新疆其他县域内是很少见的；二是锡伯族对教育极为重视，虽偏居一隅却较早地开始了新式教育。新疆锡伯族2000年15岁以上人口中每万人受过大学专科以上教育的有1599人，远远高出新疆汉族人口中1078人的同类数值。因此走出锡伯族聚居区域，在自治区内外上学、工作的锡伯族人很多。

    察布查尔县的教育一直是多语言教育，少数民族教育占到很大比重。2005年，全县中小学校有67所，在校学生2.98万人，教职工2751人。县城内共有中小学8所，成职教中心和幼教中心各一所。其中县第一中学和第一小学为全国独有的以锡伯族学生为主体的使用锡伯语教学的县级学校，县第二中学和第二小学为哈萨克语授课学校，县第三中学和第三小学为汉语言授课学校，县第四中学和第四小学为维吾尔语学校。大河灌区学校24所，主要以锡、汉语授课；山区乡学校33所，主要以维、哈语授课。

    与全疆其他地区一样，察布查尔县的学校也经历过由合到分重新再合的过程。县第一中学，也称锡伯中学，1948年在伊宁市成立第一班，主要招收伊宁市附近各县锡伯族小学毕业生，1949年搬迁到察布查尔县。1952年学校有了第一个汉族教育工作者。1959年，锡伯中学与哈萨克中学合并，在哈、维、回、汉、锡伯族中扩大招生，学生发展到1200人左右。1979年学校招生人数很多，加上住宿、食堂等紧缺，决定将维、哈学生分出，当然之所以分校最主要的原因还是当时贯彻民族政策过程中有一个误区，认为建立单一民族学校是重视少数民族教育和民族平等的一种体现。1980年从县一中分出县二中(哈萨克中学)和县四中(维吾尔中学)，1981年又分出县三中(汉族中学)。根据自治区的政策，近年察布查尔县教育部门又在积极推进民汉合校、民民合校工作，调整校点布局，整合教育资源，加强民汉师生的交往。目前正准备将一中和四中，二中和三中分别合为两座学校。

    扎库齐牛录乡中心学校是2002年新组建的，由5所学校合并而成，其中有3所学校是村里的哈族学校。全校有民语教学班14个，汉语教学班20个；全校127个教职工中，有锡伯族老师65名，哈萨克族老师52名，汉族老师10名；在校生近1500人，有锡伯(约38%)、哈萨克(约36%)、汉(约23%)、回、维吾尔等民族。学校领导对合校后的评价是满意的，认为哈语部受惠尤其明显，学生成绩提高很快，汉语能力提高，考试成绩跃居全县乡镇学校第一。校领导认为由于民语、汉语两部的教学相对独立，只要加强管理，也不会影响汉语部方面的教学质量。学校非常重视不同民族师生间的团结，刚合校时，学生中还有些民族间相互歧视的现象，后来通过整顿，各民族师生相处融洽。学校按教学语言分班上课，一起军训；教师则以年级为单位分配办公室，各民族教师混合办公，并有意识地新聘若干汉族老师；学校校长是锡伯族人，书记是汉族人，工作配合得很好；学校所有的教学活动统一安排，会议上使用汉语，促进师生的汉语水平提高。因为平时的交流加强，对汉族学生学民语也有帮助。

    民汉合校后，普遍存在民族老师超编的问题。过去是民校超、汉校缺，合校后成为民语部超、汉语部缺，却又相互不能替代，尤其是民语老师限于其汉语能力不能替代汉语老师任教，可能使校内工作量分配不均衡，因超编而使缺编的部门不能及时补充教师。县第二小学是2004年由孙扎齐乡的2所学校和县二小合并的哈汉合校，哈语班、汉语班各10个班，专业教师中哈萨克族42名，锡伯与汉族老师24名。合并后，教师严重超编。

    在中小学民语系学校推进民汉双语教学是近几年教育部门为提高少数民族教育质量而采取的一个重要举措。根据自治区人民政府、教育厅“从小学三年级起开设汉语，有条件的学校理科用汉语授课”的要求，察布查尔县先在县二中、四中等县直部分学校开设了双语教学实验班，2005年秋季在全县民语系学校全面铺开双语教学。但目前双语教学还存在不少问题，如合格的师资、合适的教学方式、学生的接受能力等。

    双语教师队伍的培养途径，一是对现有教师进行培训使其能胜任双语授课，二是对一些年龄较大、汉语水平不高的教师合理置换，补充合格的年轻教师。目前培训双语教师的工作正在有序的进行，如县第二小学42岁以下的老师中有10人脱产培训，3名骨干教师接受一年培训，同时有17名老教师已内退3年。但全县45岁以上教师占40%以上多，而且民语系教师超编，全县哈语老师超编200多人，维语教师也超编，但一些学校、一些科目仍缺老师。目前民语系老师负担也很重，在寒暑假还要接受继续教育、HSK考试培训、计算机培训等，在时间、精力以及金钱上都有很多投入，感到很疲惫，一些年龄较大或基础较差的老师想要通过考试仍很困难。同时，由于仅HSK达标并不代表教师的专业汉语授课能力，何况一些人为了过关弄虚作假，故即使是HSK达标的老师也不一定能够胜任用汉语教授专业课，所以不少人认为目前的双语教学中老师讲不清，学生听不懂的情况使专业课成绩下降。

    由于人们对汉语文学习的重视程度越来越高，相当一部分少数民族学生选择进入汉语授课学校学习。在察布查尔县，学生及其家长对学校的选择由先至后分别为三小和三中(汉校)、一小和一中(锡伯族学校)、二小和二中(哈校)及四小和四中(维校)，学生成绩及家庭经济状况是选择的重要条件。故汉校的人数增加较快，如三小1700多名在校生中维、哈族学生就有200多人。三小的学生可以直接进入三中，且又不开设锡伯文课，也促使不少学生，包括锡伯族学生，选择三小，故三小爆满，一小学生不足。维、哈族学校的生源问题就更明显。由此造成民族学校教师明显过剩超编，一些教师无事可干，不少民族教师为自己的前途担忧。

    双语教学中少数民族学生的汉语接受能力普遍不高。察布查尔县的维吾尔族和哈萨克族主要聚居在山区，学校汉语教学水平较低，当地也缺乏汉语环境。2003年扎库齐牛录乡中心学校的哈语部从一年级开始除哈语课外都用汉语授课，任课教师的HSK都过了八级，也有民考汉教师，但这些山区来的学生接受能力低，目前已经上完三年级，效果不显著，除了汉语能力提高外，专业课成绩上不去。学校2005年打报告，希望不要全用汉语授课，但目前此种状况并没有改变。新规定要求学前班也要开始用汉语上课，以提高学生的汉语接受能力，而且要求所有新入学的小学生都应接受过学前班教育。但牧区居住分散，孩子年龄小，全部都上学前班很困难。给学前班的孩子用汉语授课也非常吃力，课堂上讲不清，只能课后辅导。这种现象其它学校普遍存在。锡伯族学生的汉语水平普遍较高，但即使是在县一中，部分来自乡镇场的锡伯族学生仍不能完全理解汉语授课的内容，需要课后用锡伯语辅导。

    目前少数民族群众学习汉语的热情普遍较高，但在双语教学过程中，如何尊重教育的特殊性，更有效的开发学生的智力，提高学习的效率，同时也能考虑民族文化的差异性，在教学形式、课程设置、教材内容等方面适应不同民族孩子的特点，也是不容忽略的问题。

    锡伯族是极重视教育的民族。上个世纪初，受到当时民主主义思想的影响，锡伯族中一部分知识分子兴办新制教育，办起了色公学校、锡公学校，采用新式教授法，设置满文、汉文和俄文课程，并从内地订购新式课本，用满汉两种语言授课。1917年，成立锡伯营“高等学堂”，每旗招生15人左右。20、30年代，锡伯族先后有多名青年去苏联留学，学成回国后，多数在迪化、伊宁甚至在内地从事文化教育工作。1935年前后成立的锡伯索伦满洲文化促进会(简称锡索满文会)将相当一部分精力放在教育之上，积极参与学校教育，动员社会力量捐助办学。1949年，创办了伊犁锡伯中学，即现在的县第一中学。目前，察布查尔县已有近4000名锡伯族学生升入境内外大专院校学习深造，其中一些人攻取了硕士、博士学位，一部分留学英、美、法、俄、瑞典等国，几乎家家都有大中专学生在外学习或已经毕业。

    在察布查尔县，虽然有8所锡伯族学校，锡伯族学生3718人，但实际上没有哪所学校是单一的锡伯族，而是如同汉校，都是多民族构成。如县一中惟一一所县级锡伯完全高中，114名教职员工中，锡伯族占72.8%，汉族占26.3%；1700多名在校学生中锡伯族占50%，汉族占46%，其他民族占4%。县一小是县级唯一用锡汉双语教学的学校，全校在校生700余人，锡伯族学生200多人，汉族学生占一半，其余是维、哈等族学生，38个老师中有10个汉族老师。各族学生混合编班，主要使用汉语授课，在小学三年级前基本完成锡伯语言文字的速成教学，小学三年级起开设英语课。小学低年级开设锡伯文课时，各族学生共同学习。可以说锡伯族学校的双语教学是自治区双语教学的先驱及典范。目前锡伯族学校锡伯族教育中的问题，一是锡伯语文课的设置及教授问题，这在上文已经谈过。二是锡伯族学生的教学质量仍不能够满意。在基础教育阶段，锡伯族学生在小学低年级学习成绩与汉族学生基本相同，随着年级升高，差距逐渐拉大。曾任自治区人大常委会委员、财经委员会主任的安吉志就指出，按人口比例锡伯族的升学率好像很高，但考上全国重点大学的少得可怜。认为需要提高教育质量，主要提高师资质量。

    锡伯族人善于学习其他民族的语言，与汉族混居也较普遍，多数孩子的汉语水平较高，锡伯学校一直非常重视汉语授课教育，锡伯族家庭也非常重视教育，因此，有人认为能够享受高考加分政策的民考汉学生中锡伯族学生是最有优势的，而且锡伯族的升学率也是较高的。在察布查尔县，汉族学生一般考不进清华、北大等名校，能考进去的都是民考汉学生。但整体上看，锡伯族学生成绩相对汉族学生低，其原因，一些人认为除教师教学水平外，还因为国家的照顾政策，使锡伯族学生的学习压力较汉族学生小，锡伯族学校也容易因升学率较高而满足。无疑，高考录取的优惠政策使锡伯族人有了更多的机会，但对于这样一个在文化教育方面发展较快的民族，这类优惠政策对本民族的发展、对民族关系是否也会产生负面影响，还需要深一步调查、探讨。

    10、医疗卫生事业的发展状况不容乐观

    近些年，察布查尔县的医疗卫生状况有了很大的改善。2005年，察布查尔县有各类医疗机构125个，全县医务人员413名，其中卫生技术人员396名。在现有的卫生专业技术人员中，具有医学本科学历43人，大专85人，中专187人；获得副高职称6人，中级职称的56人，初级职称的253人；有执业医师96名。全县千人拥有床位数1.92张。自2006年1月起正式启动为新型农村合作医疗制度国家级试点县。现有农村合作医疗定点医疗机构53个，达到了80%以上，形成了县、乡、村三级联动的农村合作医疗管理组织。新型农村合作医疗制度实施半年多，初步缓解了农牧民“看病难”、“看病贵”的问题，农牧民“小病拖、大病扛”的现象明显减少。全县就诊农牧民近3万人次，补偿资金92.67万元，参加合作医疗的农牧民8.72万人，缴纳基金174.45万元，参合率达到90%。

    目前，察布查尔县医疗卫生事业的发展中尚存在不少问题：

    医务人员数量不足，业务能力需要提高。目前全县医务人员缺编144人，占现有医务人员的35%。以县人民医院为例：现有职工101人，因缺编40人，医院自己聘用了40人，才使工作能够展开。近五年来，县医院因受编制限制没有进一个新人，医疗人员出现了断层的现象，初级职称的医生较少。因专业技术人员紧缺，有的科室已不能正常开诊。招聘人员的收入较低，月工资只有360元，没有机会出去学习和进修。还有些医生因没有替补的医生而不能离开工作岗位，长时间没有出去学习过，直接影响到业务能力的提高。乡镇卫生院也普遍缺少医务人员，那达提乡医院的6名医生承担4000多人的医疗服务。县妇幼保健站现有职工29人，远不能满足工作的需要。乡村防疫人员大部分年龄老化，素质偏低，工作效率低下，接种质量低，疫情报告错报、迟报、漏报现象常发生，为传染病的管理工作带来困难。

    资金紧张，农村医疗卫生设施落后。察布查尔县财政资金困难，卫生专项资金无法安排。县人民医院是全县最好的医院，资金缺口尚且比较大，至2006年8月还欠外债700余万元。医院职工的工资80%是由财政支付，其余的20%是由医院自己解决，医院要负责设备的引进和招聘人员的工资，对农牧民的就医要让利15%，这些都要依靠医院的创收。因此，职工福利有限，在节假日工作都没有补助。乡镇卫生院基础设施落后，缺乏医疗设备，不少卫生院靠老三件(血压计、听诊器、体温计)、三个指头、一个脉枕开展业务工作。村级妇幼保健员的会议费和路费都需要自己出资。

    妇幼保健状况是衡量一个地区医疗卫生状况的重要指标之一。近年察布查尔县妇幼保健工作取得了不少成绩，但还未达到理想效果。1990年察布查尔县就被列为国家级孕产妇死亡监测县，1992年成为国家级5岁以下儿童死亡和出生缺陷监测县，2004年又被列为自治区妇幼卫生监测县。县妇幼保健站以保障妇女儿童健康，提高人口素质，降低孕产妇死亡率和五岁以下儿童死亡率为工作重点。“十五”期间，大力改善基础设施建设和医疗装备建设，开展各类技术服务。2005年对全县的孕产妇、1岁以下儿童实行免费保健，并对乡镇场卫生院妇幼专干、村保健员实行奖励制度，有效提高了住院分娩率，降低了孕产妇和婴儿死亡率(参见表2)。但目前新生儿死亡率高，出生缺陷率高未得到根本性的改变。据2004年的统计，5岁以下儿童死亡较高的几个乡都是山区乡，维吾尔、哈萨克族相对集中。由于家庭经济困难，许多贫困家庭中的孕产妇虽然享受了免费保健管理，但一旦发展为高危孕产妇需住院治疗时，会因家庭经济困难，得不到及时有效的治疗，病情加重甚至死亡。

    表2  察布查尔县妇幼保健情况

    察布查尔县的数据来源于察布查尔县卫生局的年度卫生工作总结，2004年新疆的数据来源于《2005～2006年新疆经济社会形势分析与预测》，新疆人民出版社2005年，第292页

    县防疫站在“十五”期间，加大基础设施建设力度，提高办公自动化能力，加强对各类传染病的管理。但近几年察布查尔县法定报告传染总数一直呈上升的态势，每十万人的总发病率高于全疆水平(见表3)。目前防疫站面临的问题主要有：防疫队伍人员素质不高；防疫宣传资料以汉文为主，对少数民族人群的帮助有限；流动人口较多，一些流动人员不打防疫针；督导力度不够，计划免疫考核已经终止7年等。防疫站的同志认为县财政困难，经费不足，仍是制约察布查尔县防疫事业发展的主要原因。以结核病为例。察布查尔县是结核病疫情重病区。经济比较落后，广大农牧民还比较贫困，基层医疗条件相对落后，部分病人看病难，无钱看病或不能坚持全程规律治疗，造成结核病人难治，复治病人多的现象，漫延与扩大了传染的恶性循环。肺结核的发病率也以维吾尔、哈萨克族居多。察布查尔县2002年开始世界银行贷款/英国赠款中国结核病控制工作，2003年至2005年开展全球基金结核病项目，要求最大限度的减少结核病感染、发病和死亡，但从近几年的数字看，肺结核病占法定传染病总数的比例仍在上升(见表3)。

    表3  察布查尔县法定报告传染病情况

    察布查尔县的数据来源于察布查尔县卫生局的年度卫生工作总结，全疆数据来源于历年《新疆统计年鉴》。

    三、对策和建议

    总得来看，新中国成立以后，在国家、自治区以及州、县各级政府的支持和努力下，通过全县各族人民的共同奋斗，察布查尔锡伯自治县的经济社会发展取得了巨大的成绩，民族关系融洽，社会稳定和谐。但不可忽略的是，受到地理位置、自然环境以及历史、文化等因素的制约，察布查尔县长期以来经济发展缓慢，基础产业发展滞后，传统的农业经济一直在国民经济中占主导地位。目前经济基础仍较薄弱，二、三产业发展缓慢，工业增长速度和效益低；地方财政困难，自主发展能力不足；“三农”问题突出，作为国家重点扶贫开发县，扶贫攻坚的任务还相当繁重；城乡群众收入水平相对较低，生活普遍不富裕；城镇人口就业压力较大，农村富裕劳动力转移渠道单一，社会保障覆盖面需要拓展；科技教育水平比较低，缺乏高素质的人力资源；公共卫生安全体系还不健全；尤其是面对经济文化日益一体化的趋势，锡伯族传统文化的保护成为当务之急，被锡伯族各界人士所重视。

    同时，我们也看到了察布查尔锡伯自治县面临着的巨大发展优势和机遇：西部大开发战略纵深推进，中央、自治区、自治州制定的一系列倾斜和优惠政策，为该县的大开发、大发展提供了政策保障；国家扶贫开发政策的优惠，社会主义新农村建设的总体要求，伊犁河流域开发步伐的进一步加快等，为该县快速发展提供了良好的环境和条件；与自治县接壤的哈萨克斯坦政治经济环境不断好转，社会稳定，经济保持较高速度的增长，将有利于该县利用地缘和口岸优势，扩大对外经济贸易；同时该县已被伊犁州规划为伊宁经济圈，确定为伊南工业园，为该县的大发展创造了良机。

    察布查尔县的发展已经具有难得的机遇，如何利用好这个机遇，加快发展速度，迅速改变目前落后的状况，是察布查尔县各级党委、政府以及各界群众考虑和关心的问题。我们认为，利用县域内丰富的矿产资源、农牧业资源，以及目前已经形成和正在形成的交通优势，加快新型工业化发展步伐，是促进该县发展的重要途径。这也是自治区经济发展中已经确立的一个重要发展策略。但在发展的过程中，在各类招商引资项目的建设中，一定要坚持科学发展观，借鉴其它区域发展的经验和教训，千万不能以牺牲环境为代价。察布查尔县优美的山色水景、水土光热是其发展的重要资源，也是全县人民及其子孙后代赖以生存之本，对自然环境保护一定要作为经济工作的重中之重，慎之又慎。另一方面，察布查尔县独特的人文资源也是其发展的重要资本，要加以充分的利用。锡伯族传统文化的保护不仅是锡伯族人自己的事，不能仅靠锡伯族人自己增加重视程度，期望国家的投入和支持，这仍是一种被动的、消极性的保护，其效果难以持久。要看到，民族传统文化的流失不仅是锡伯族人的心中之痛，也是察布查尔县发展资本的流失，应合理的利用锡伯族以及各民族的传统文化资源，在传统文化资源成为该县发展重要动力的同时，实现对民族文化的动态保护，切实解决好民族文化的保护与发展的问题。对于察布查尔锡伯自治县来说，不仅肩负着传承锡伯族传统文化的使命，也承担着领导察布查尔县各族人民步入现代化社会的责任。锡伯族领导安吉志曾指出，锡伯族的发展步子相对于其他民族慢了，其最根本的原因是思想解放不够、观念更新跟不上时代节奏，“长期以来，我们一起生活在自给自足、自我封闭的小农经济社会里，优越的自然环境和地理条件使我们物埠民丰，不愁吃穿。这种自给自足、封闭落后的小农经济以及由此产生的思想、观念，使我们满足于现状，蹒跚不进。”可见，锡伯族人也要不断更新思想观念，奋发进取，和各族干部群众共同团结奋斗，才能实现察布查尔县经济发展、社会和谐、文化繁荣的目标。

    课题组具体提出以下建议：

    1、抓住机遇，促进经济的快速发展

    加快工业经济发展，实现新型工业化，是察布查尔县迅速脱贫致富和取得快速发展的必然选择和现实途径。目前察布查尔县已具备了一定的经济规模与实力，要紧紧抓住机遇，充分发挥自身的优势，树立科学的发展观，制定明确的发展目标，采取切实可行的工业经济发展措施，加速察布查尔县的工业经济发展。建议以丰富的煤炭等矿产资源为依托，加快发展煤电、煤化工等高载能重工业；加快建设伊南工业区，尽早实现伊宁－察布查尔县工业经济发展一体化；抓住全州水土开发的机遇，加快发展农牧产品精加工、深加工工业，推进农牧业产业化和现代化；立足察布查尔县向西开放桥头堡和口岸的地缘优势，建立工贸结合，东联西出的出口商品加工基地；改善投资软环境，强化招商引资力度，既要吸引外资，又要引进先进技术和管理经验，培育和促进一批煤电、煤化工、建材、农牧产品加工企业发展壮大，形成地区或行业龙头，发挥规模经济和带动效应。通过投资倾斜等一系列优惠政策，大力扶持非公有制工业高速发展。经过5至10年的艰苦努力，把工业经济在国内生产总值中的比重提高20个百分点左右，使第二产业对国民经济增长的贡献率达到50%以上。实现传统的农业生产社会向工业生产社会过渡，加快察布查尔县工业化进程。

    在推进农业产业化方面，建议：(1)加强农产品基地建设，围绕创建全疆著名的有机食品工业基地，积极调整和优化种植业和养殖业结构，突出特色农业，壮大龙头企业实力。(2)政府引导、扶持由农民自发联合组建的各类合作经济组织，形成产供销、贸工农一体化的产业化经营组织形式。(3)加快农业科技人才培养。加强新农村带头人、农民技术员、骨干农民、农民企业家和能工巧匠五支队伍建设，建立农村人才队伍开发体系和农村人才信息库，通过农村广播网、有线电视网进行农业科普宣传、专业技术人员对农民轮训、选择培养农民技术示范户等方法，提高农民学科技用科技的热情。对农村中小学生进行农业科技知识和劳动技能教育，为农村经济发展培养合格的建设人才。(4)大力推进农村小城镇建设步伐，加强牧区集中定居点建设，加强融合发展，促进城乡、区域协调发展。发展壮大乡镇非公有制经济，增强乡镇经济实力。(5)适应产业化经营的要求，加速市场体系建设。农业产业化经营的效益能否实现，最终取决于市场。要建立多层次的市场体系，在继续完善和发展现有专业市场的同时，着力建设一批中高级农产品批发市场，同时进一步发展和完善初级农产品批发市场，扩大商品集散程度，促进农产品顺畅流通。(6)以社会主义新农村建设为契机，增强农业发展基础和后劲，提升农业产业化整体水平。要重点加强基础教育、医疗卫生、文化设施和基层建设等四项基础设施建设。加强农业综合开发，提高农业综合生产能力。把劳动力转移作为山区乡人民脱贫致富的重大战略举措，加大扶贫攻坚力度，实现城乡协调发展。通过社会主义新农村建设各项措施，夯实农业基础，为农业产业化进程创造各方面有利条件。

    积极推动旅游业发展，将锡伯民俗风情旅游业当作察布查尔县经济发展的一个突破口、一个支柱产业来抓。在旅游业的发展中，坚持政府起引导和服务作用，市场起主导作用，实现投资主体多元化、旅游经济民营化、开发项目多样化、景点设计民族化的良性发展模式；坚持可持续发展原则，加强对自然环境、人文景观的保护，坚决取缔档次低、卫生差、污染重的旅游网点，杜绝破坏性、掠夺性的盲目开发、低水平开发；打造锡伯民俗风情旅游文化品牌，深入挖掘并整理开发锡伯民俗风情旅游活动，并以此做为调整产业结构的重大举措，引导当地农民发展旅游业；建立以锡伯族西迁伟大历史为主线的爱国主义教育基地网络，寓教于乐，对各族人民进行爱国主义教育；与伊宁市联手共同规划和开发伊犁河沿岸旅游区。

    2、以经济发展解就业之难

    牢固树立就业优先意识。自治县政府要高度重视就业工作，把就业优先作为县城发展的基本政策，在制定全县国民经济计划和经济政策如产业政策时，把就业作为社会经济发展的基本目标予以优先考虑。尽快制定和完善促进就业的相关措施，明确目标原则、宏观和微观政策等，促进就业目标实现，维护社会稳定。

    解决就业和再就业问题，从根本上讲，还是要靠经济发展，通过经济结构调整，促进经济发展，是增加就业岗位、降低失业率的治本之策。建议：(1)调整产业结构，强化市场竞争力，最大限度地增加就业岗位。大力发展特色农业，就地解决大量农村和城镇就业问题；加快工业结构优化升级，重点建设和发展以煤电、煤化工、高载能、林纸工业和农副产品加工为主的工业体系，提供大量就业岗位吸纳各类人才；大力发展以旅游业为重点的第三产业，带动多个行业的发展，创造更多的就业岗位。(2)大力发展非公有制经济和中小企业，使其成为增加就业的重要增长点。“十一五”期间，可围绕村镇建设项目和以农产品市场建设为中心，大力发展非公有经济和中小企业。特别是要大力鼓励个人创业，实现“一个人创业带动一批人就业”的倍增效应。(3)发展多层次教育，提高劳动者就业的整体素质。加大对基础教育的投入力度，合理规划和利用全县的教育资源，鼓励社会和企业发展教育。同时，根据劳动力市场供需要求，合理利用全县培训资源，发展职业教育。加强在职培训，提高现有职工队伍的工作能力，减少新的结构性失业。尽快完善对失业人员和下岗职工的职业培训和就业指导制度。(4)建立和实施就业援助制度，做好大学生和弱势群体的就业扶持工作。特别要高度重视少数民族及女性毕业生的就业工作。对于就业困难群体实施特殊的就业援助，目前看，最好是通过“送政策、送岗位、送技能、送服务”等上门服务，帮助他们实现再就业。(5)实现农村富余劳动力就地就近转移。加速小城镇建设，推动非农业的发展。大力发展农业产业化，重点支持一批劳动密集型农产品加工企业的发展。(6)加强劳动保障监察执法，加大劳动争议调解和处理工作力度，切实保障劳动者合法权益。

    3、做好社会保障工作

    社会保障制度是维护社会稳定的“安全网”。建议：(1)进一步明确政府的社会保障责任，积极调整财政支出结构，特别是加大地方财政对社会保障的资金投入，逐步提高财政支出中用于社会保障的比重。(2)加强劳动保障监察执法工作，提高各级政府依法行政的水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，规范企业用工行为，提高劳动者依法维权的意识。(3)进一步推进社会保险制度改革，不断扩大参保覆盖范围。在医疗保险方面，加强和规范对定点医疗机构的管理，力争实现用低廉的费用提供优质的服务，满足广大参保职工的基本医疗需求。(4)在城市社会救济方面，需要一个综合救助体系，统筹解决贫困人口的住房问题、医疗问题与子女教育问题，而不只是实行最低生活保障制度。政府要引导有劳动能力的低保人员树立新的择业观念，走劳动自救之路，并提供相应的就业岗位和机会。(5)增强全社会的慈善意识。大力宣传新时期慈善事业的重大意义，宣传为慈善事业做出贡献的先进典型和好人好事，普及慈善教育，弘扬慈善精神，营造全社会都来关心支持慈善事业的社会氛围。(6)坚持城乡协调发展。加大政府对农村社会保障的投入力度，解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。加强农村公共卫生和基本医疗体系建设，全面建设新型农村合作医疗制度，不断改善乡村医疗条件，建立覆盖乡村的疾病预防、控制和救护体系。切实解决好农民群众看病难、看病贵的问题，遏制因病返贫、因病致贫的现象。对农村卫生事业方面要给予政策倾斜和资金支持，尤其在加强基础设施建设、提高服务能力方面，应安排专项资金，尽快改善现有局面。

    4、加大扶贫开发力度

    察布查尔县是国家级扶贫开发县，扶贫脱困工作一直受到各级党委、政府的重视，但受到自然环境的影响，一些区域的贫困现象依然严重。建议：(1)继续加强对扶贫工作的领导，认真落实扶贫开发工作领导责任制。按照“突出重点，进村入户，整村推进”的原则，加大扶贫攻坚力度，对于5个山区乡和3个移民村进行有针对性的扶贫开发。(2)严格管理扶贫资金，充分发挥扶贫资金的效益。一是专款专用，确保资金用于贫困农户有直接关系的项目上；二是“阳光操作”，扶贫资金的分配、使用一律实行公告、公示和报账制，依靠广大群众和社会舆论的监督。(3)重视对贫困农牧民的职业技能教育，加强科技生产知识的培训，提高农民的劳动生产能力。(4)加强贫困乡村的基础设施建设，围绕吃饭、饮水、用电、出行、教育、卫生等环节，建设一批中、小型基础设施项目。有条件的地方实施扶贫项目，发展劳动密集型、具有民族特色的传统手工业和农村二、三产业，就近吸纳农村剩余劳动力。(5)鼓励贫困地区劳务输出。劳务输出不仅有助于使贫困地区劳动力实现就业和增加收入，更重要的是劳动者通过异地就业可以学到新的技术、新的生活方式，开阔眼界，增强信心，提高自我发展能力。在转移劳动力的过程中，要注意培养农民的自主能力，逐步由政府动员、干预变为农民自发自愿的自主行为。(6)继续坚持计划生育的国策，控制人口数量增长，提高人口质量，才能从根本上缓解因资源紧缺导致的贫困现象。(7)强调在广大贫困农牧民和干部中培育和发扬自力更生、艰苦奋斗、务实苦干的精神。要使广大贫困农牧民和干部明白，只有他们自己才是扶贫的第一主体，不论国家和自治区在扶贫投入方面的力度有多大，都必须通过贫困地区干部群众自己的努力，才能真正改变本区域的贫困状态。

    5、推进社会主义新农村建设

    社会主义新农村建设不是简单改变村容村貌，它包括了发展农村经济和农村社会事业、加强农村政权建设和乡村文明建设等内容。在具体实施中，建议：(1)充分利用政策支持，合理使用建设资金。根据国家的政策，今后政府新增财力将重点投向农村、农业和农民，增长幅度还会大大高于财政经常性收入的增长幅度，这是社会主义新农村建设的基本保证。目前乡村集体积累极为有限，对于农村的基础设施建设，政府支持应该落到实处，乡村集体应量力而行。在项目选择以及实施过程中，都应充分尊重农民意愿，发挥农民的主观能动性。(2)提高农民的综合素质。要提高农民科学文化素质，加大科技培训力度；提高农民参政议政、民主管理能力；加快农村文化阵地建设，丰富农民的文化生活；改善农村学校教学条件，提高教育质量及师资水平，提高乡村孩子的初中入学率及保有率。(4)增加农民收入，改善农民生活。农村的发展仅靠农民自己是不行的，要实行“工业反哺农业，城市反哺农村”，如在引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移的同时，城镇要提高进城做工的农民工资性收入，这是农民增收的一个重要途径。加强农民转移就业培训，强化劳动技能、普通话、法规法律等方面的职业培训，努力提高农民转岗转业的能力。合理利用当地丰富的旅游资源，吸引更多的农牧民参与旅游服务业。(5)推进农村社会事业发展。农村社会事业包括农村教育、卫生、文化体育、人口和计划生育、社会保障等多个方面和领域。应合理布局农村中小学、乡镇卫生院、计划生育服务站等社会事业基层机构，规划要突出前瞻性，既要适应农村人口结构变化、劳动力转移、城镇化发展和产业结构转型的趋势，又要从现实条件和可能出发；加大投入和资金整合力度，逐步解决乡镇卫生院、文化站等公益性设施设备严重不足的问题；通过培训提高现有农村医疗卫生队伍的专业水平，并尽快补充合格的专业人员充实农村医疗卫生队伍；调动广大农民群众的积极性和创造性，把国家支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式，引导农民对直接受益的社会事业公共设施建设投工投劳；加大城市在科技、教育、文化、卫生等方面对农村支持，动员有条件的企事业单位做好对口帮扶工作，增强城市对农村的辐射带动作用。(6)加强农村乡村基层组织建设。乡村组织应调整自己的工作内容和工作方式以适应新形势的要求，为农牧民的生产、生活提供更积极的、有成效的管理和服务。上级机关对乡村干部工作中面临的困难，应给予更多的关心和理解，并努力帮助其解决。

    6、加快少数民族教育发展

    察布查尔县的教育是多民族语种的教育，应合理配置教学资源，充分利用现有教学人力、财力，加快教育发展步伐。建议：(1)在民汉合校、民民合校过程中，充分考虑学区分布、教学资源利用等因素，合理调整、合并，力争达到最优。合校后应注意各民族师生的关系和谐，在教师合作、学生交往方面进行教育和引导。(2)双语教学的目的是为了提高少数民族教育质量，提高少数民族学生的学习能力和综合素质。在双语教学的实施过程中，要尊重教育教学规律，稳妥地解决出现的各种问题，不要贪多图快。当然目前存在的一些问题不完全是县级教育部门或学校能够解决的，尤其是双语教学做为自治区政府的一项重要决策，其意义深远，但在具体操作中，下级教育部门以及学校还是可以避免一些操之过急的作法，尽量快速又稳妥地实现双语教学的目标。鉴于察布查尔县的特殊情况，在双语教学上需要区别对待锡伯族学校的双语教学和维吾尔、哈萨克族学校的双语教学，前者更关注于其锡伯语文课程的设置、教学及效果，后者更注意其汉语文学习的成效。要加强双语教学师资的培养，提高其授课能力，对不能胜任汉语授课的少数民族教师应安排合适的位置。(3)加强教师队伍建设，全面提高教师的教学水平和敬业精神。要广开渠道吸引优秀教师，严把教师入口关，定期进行教师培训，并稳定教师队伍。对于教师的结构性缺编或超编问题应不断调整，尽快达到最佳配置。(4)加强对教育的投入，尤其是对贫困农牧区教育的投入。

    7、加强对锡伯语言文字的保护

    察布查尔县锡伯族干部群众对本民族语言文字的保护极为关注，提出了许多建议，并对此有过不少讨论，概况为这样几点：(1)领导重视，并建立相应的管理和研究机构。如在县里设锡伯语文工作委员会及相关的研究单位，国家立法部门应增加对濒危语文的保护条例等。(2)政策上支持，主要体现在高考以及就业、晋级时对锡伯语文有所要求。如锡伯族职工、学生在招干、就业、晋升职务和升学时，把锡伯语文作为一门考核内容，将其成绩作为择优录用的一个条件。其中高考加试锡伯语文，并将成绩计入高考总分被认为是最有效的方法。目前在新疆锡伯族双民考生高考加分50分，有人认为锡伯语文可占用其中的5~10分，不会影响与其它少数民族学生的竞争，也会促使所有的锡伯族学生学好锡伯语文。但对于这些意见，争论较多，因为受到语言环境的限制，在新疆不同市县，即使是在察布查尔县内不同的乡镇，锡伯族人对锡伯语文的掌握程度都参差不齐，而升学、就业、招干、晋升等都涉及到个人的切身利益，对于锡伯语文的考试会使没有较好锡伯语环境的人处于相对不利的地位，故较难形成统一看法，建议也都议而未决。还曾提出在自治县搞奖励基金，对锡伯语文好的人进行奖励，也遇到一些不通锡伯语文干部的抵触。也有建议将察布查尔县作为中国锡伯(满)语文保护区，以便在该县采取有效的保护锡伯语言文字的政策。(3)学校教育中应纠正“重汉轻民”的现象，加强锡伯语文教学。如延长锡伯语文课的授课时间到小学毕业，初高中适当安排锡伯语文课程；或者为避免年龄小的人学习效果不好，从小学高年级段(3-6年级)设置锡伯语文课；在小学毕业考试时适当加试锡伯文；在幼儿教育中加强对锡伯语文的教育；加强锡伯文师资队伍，增加锡文教师的编制；加强对锡伯语文教学的研究和指导；开发锡伯语文课堂教学软件等等。但一些人对加大锡伯文课时的提议有异议，老师们也担心会因此加大学生的负担，影响其他功课的学习。在问卷调查中，90.3%的人都认为应该在学校中加强锡伯语文教育，73%的人希望锡伯语小学上锡伯语文课的时间由目前截止到三年级延长至小学毕业或中学毕业。(4)拓展锡伯文的应用功能。如可在察布查尔县成立锡伯文、满文翻译中心，采用网络有偿服务，把世界各地的满文资料译成汉文，并因此吸引国内外对锡伯族文化、满族文化有兴趣的人前来察布查尔县考察，推动本县文化旅游业的发展。(5)对锡伯文进行口语化改革，使其易学和实用。但锡伯文的口语化改革必将破坏使其长期保存的满文词汇与语法结构，许多人舍不得。因为某种程度上说锡伯文不是对锡伯语的纪录，而是对过去满语的纪录，传承的难度很大，同时保存其的价值也很大。还有其他的建议，如在锡伯族青壮年中开展锡伯文扫盲活动；在察布查尔县提倡汉族和其他民族干部也要学习和使用锡伯语文，等等。

    这些建议中有不少是可行的，如领导重视并成立相关的管理和研究机构、学校加强锡伯语文教学、培养合格的锡伯语文教师等；有些则需要锡伯族人自己决定，如锡伯文字改革问题。目前学校教育是传承锡伯语文字最重要的方式，要重视锡伯族中小学锡伯语文的教学工作。根据现在的课程设置，小学低年级段开设锡伯语文课，高年级段开设英语课。若因课时紧张，小学高年级以及初中阶段不易增加锡伯语文课，可通过讲座、征文、板报、知识竞赛、课外兴趣小组等各种形式吸引、鼓励学生学习锡伯语文。教育行政部门应进一步加强对锡伯语文教学的研究，不定期召开各种锡伯语文教学研讨会，及时总结经验，提高教学质量。

    目前有关“锡伯族语言文字环境保护区”的建议已经得到国家初步的肯定答复。建议“保护区”内对锡伯语言文字进行全面的保护，包括在基础教育、文化建设、干部选拔和考核等方面对锡伯语言文字进行政策性的倾斜，并提倡“保护区”中各民族学习锡伯语文。同时也应避免因对锡伯语文的重视而形成对其他民族的隔阂或防范心理。

    8、保护民族传统文化

    在全球经济一体化、信息化浪潮中，在强势文化的冲击之下，人口数量相对较少的锡伯族的语言文字和传统文化面临前所未有冲击，同时也迎来发展的机遇。建议：(1)对锡伯族传统文化进行挖掘和保护。要充分利用“锡伯族西迁节”被列入第一批国家级非物质文化遗产名录的机会，对锡伯族的传统文化，包括所有的民间民俗口头文学进行全面保护，建立传承中心和传承点，培养并保护传承人，编写出版锡伯族非物质文化遗产名录系列丛书，以及配套的CD、VCD、DVD等电子音像产品。(2)合理开发传统文化资源，发展文化产业。锡伯族独特的民族歌舞、音乐、服饰、手工艺品、建筑、宗教文化等，为文化产业，尤其是文化旅游业的发展提供了巨大的潜力。文化旅游业是以历史文物、民族区域文化景点观光服务为核心，带动饮食、旅馆、交通、商业、娱乐、旅游纪念品等配套发展的一个重要文化产业群。目前的民俗旅游项目，主要是民族风情园、“农家乐”等，多为人为设置的社会环境，与本民族普通民众真实的生活状态有一定距离，可在“锡伯族语言文字环境保护区”的基础上，建设实地展示型的以真实自然为特点的民族文化村或者是以保护自然和文化生态为核心的生态旅游村，促进察布查尔县经济的发展，在发展中保护民族传统文化。同时对民族文化必须是保护性的开发，要坚持党和国家的民族政策，对民族文化的开发利用应注意把握内容及分寸，不能有碍于民族团结和社会稳定。(3)民族传统文化的保护是一个系统性工程，单靠个人、民间组织是无法实现的，政府应当发挥核心和主导作用，还要调动社会各界的积极性，鼓励社会力量参与保护工作。

    (李晓霞执笔)

    刊载于马戎主编《少数民族社会发展与就业----以西部现代化进程为背景》，

    社会科学文献出版社2009年