2022年2月，由于俄乌冲突引发的全球动荡深刻影响地区局势。在2022年即将落下帷幕之际，丝路新观察约请了一批专家学者、驻外使节就2022年的中亚地区局势进行回顾总结，并对未来进行展望。今天，我们刊发首篇专稿《起底美国在中亚地区的非政府组织》。

　　 关于美国在中亚地区的非政府组织及其活动经常见诸报端，但对这一内容的背景、现状、影响、前景等多角度多领域详实阐释的文章并不多见。本文在深入研究的基础上，引用大量数字、材料，聚焦美国在中亚非政府组织展开论述，读后印象深刻。

　　 非政府组织在美国的外交实践中发挥着重要作用。在中亚，美国非政府组织一方面积极参与当地的社会活动，另一方面通过支持、引导和融入地区发展进程，强化美国在中亚地区的存在。 

　　 美国非政府组织在中亚的活动历经30年起伏。美国官方机构发挥着重要的幕后推手作用，美元经援为非政府组织活动提供了强大保障。

　　 中亚地区的美国非政府组织，一方面以非政府行为体搭建起跨越不同部门、领域的联系纽带，充当“变革”的推手；另一方面则借力引导和干预在当地形成一定的破坏力，影响各国的社会稳定、制度安全与经济发展。在世界大变局之下，美国非政府组织在中亚的活动，对中亚未来发展前景的影响也不容忽视。

　　 自20世纪90年代初中亚国家独立以来，数量庞大的美国非政府组织积极参与中亚国家的社会治理，强化了美国在这一地区的存在。在俄乌冲突与阿富汗局势变化的大背景下，美国非政府组织在中亚地区的活动与角色调整，是未来该地区社会变革中一个不可忽视的影响因素。

冷战结束后，两极格局瓦解，世界出现“一超多强”的格局。因无法抗拒塑造单极世界的诱惑，美国开始发展和构建庞大的对外援助力量。非政府组织，便在这一时期作为美国对外援助的载体进入中亚。 

　　 1947年马歇尔计划的实施，一定程度上推动了美国对外援助体系的法制化和机制化进程。美国对外援助机制主要由以《对外援助法》为主导的对外援助法律体系和以国际开发署为核心的对外援助执行体系构成。

　　 苏联解体，各加盟共和国独立后，美国从全球战略调整与布局角度考量，于1992年10月由美国国会通过《支持俄罗斯和欧亚新兴民主国家自由和开放市场法案》，旨在推动后苏联地区各国实现“民主改造”，其实质是维护美国的既得利益。

　　 中亚作为俄罗斯重要的合作伙伴和欧亚地区新出现的一个地缘政治板块也被纳入该法案影响的战略进程之中。美国积极进行全球战略部署，该法正是其凭借“软实力”，开启争夺和蚕食后苏联空间的一项重大对外战略。

　　 在拥有国内法保障的前提下，美国通过外交努力相继与新独立的中亚国家达成了一些“对等协议”。从而直接或间接以“民主使者”等身份在中亚地区活动。

　　 1992年5月，哈美签署《哈萨克斯坦和美国合作促进援助协定》；1994年11月，美哈签署《美国通过非政府组织对哈萨克斯坦实施援助计划的协定》上述协定为美国非政府组织在哈萨克斯坦独立初期开展多方面活动的合法化提供了保障。

　　 美国在哈萨克斯坦取得的突破，在中亚地区起到了一定示范效应。

　　 吉尔吉斯斯坦成为第二个被美国通过非政府组织对外援助敲开大门的国家。1993年5月，美吉签署《美国和吉尔吉斯斯坦合作促进援助协定》。2002年3月，美乌签署《美国和乌兹别克斯坦战略伙伴关系与合作宣言》。

　　 此类协定或文件的签署，使得独立初期面临积贫积弱局面的中亚国家不得不向美国等西方国家的非政府组织开放，哈吉两国最为典型，不但向那些非政府组织开放，还为其创造了相对舒适的工作环境和工作条件。

　　 美国的各类援助对中亚国家的政治、经济、社会发展和民主化进程产生了重要影响。美国非政府组织作为各类援助项目的直接参与者发挥了非常关键的作用，加速了该地区的社会转型和政治变革。

　　 鉴于俄罗斯在中亚地区的影响力，美国采取了一种较为传统的策略，与独立初期的中亚国家迅速建交，为非政府组织全面参与中亚事务迈出了关键一步。美国是最早承认并与中亚国家建立外交关系的国家之一。 

　　 经历了初期的摸索与发展，美国非政府组织在中亚地区的活动日渐成熟。美国国家民主基金会等美国非政府组织在中亚地区开展了广泛的活动。

　　 21世纪初，美国非政府组织已经从最初的保护“人权”“民主”“自由”宣传开始向所谓的“公民社会”建构、教育医疗、经济发展与政治制度改革扩展，形成具有一定社会影响力与民众感召力的组织力量。

　　 实践表明，美国非政府组织在中亚地区的活动带有浓厚政治色彩和意识形态特征，在中亚政治民主化进程中的作用得到加强。并在意识形态领域灌输西方的民主、 自由思想，培植亲西方意识。

　　 30年来，美国非政府组织在中亚已成为地区发展演进中一支重要的影响力量，其活动逐步形成独特范式。表现为以下四方面特征：

　　 美国国际开发署前署长安德鲁曾坦率表示，通过非政府组织获得援助的人们通常不知道大多数人道主义项目的幕后推手是美国政府。美国政府中有数十个机构参与对外援助计划。

　　 如美国国际开发署、国务院、国防部等部门之多、涵盖领域之广，放眼全球，尚无可与之匹敌者。 

　　 “美国中亚战略(2019 ~2025)”指出，美国为中亚地区提供了超过90亿美元的直接援助，以促进和推动中亚地区的和平安全、民主改革、经济增长、满足相关人道主义需求。近30年来，美国每年在中亚地区的援助资金投入多达约３亿美元。

　　 美国在中亚地区的经济援助对象中，哈萨克斯坦获得的资金高居榜首，占比达34％；吉尔吉斯斯坦次之为25％；援助份额最少的永久中立国是土库曼斯坦，仅为5％。可见，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国占了美国对中亚地区经济援助的近八成，军事援助的近九成。

　　 由此不难看出，美国的经济援助是美国非政府组织在中亚国家开展相关活动的重要资金保障。事实上，美国在中亚地区的有差别投入或选择性投入，在一定程度上反映出美国在中亚地区战略博弈的主攻方向。

　　 所谓“纯粹”非政府组织，仅指代在中亚活动的非政府组织中，公开属性为非官方性质，但或多或少与美国政府之间存在联系或受到美国政府操控的非政府组织，这些非政府组织主要包括:自由之家、欧亚基金会等，虽属于非官方性质，但均与官方保持着千丝万缕的联系。

　　 这些“纯粹”意义上的“非政府组织”分工较为明确。国际危机组织和人权观察组织主要向中亚地区输出西方舆论或西方观点，即重点在意识形态输出。索罗斯基金会的工作对象主要是中亚国家的青年群体。通过教育、培训等方式向其灌输美西方的“民主”“自由”等价值观。

　　 此外，美国支持的非政府组织和独立媒体正在实施一项抵消俄罗斯在独联体国家影响力的特别计划——媒体营(ＭｅｄｉａＣＡＭＰ)。该计划为期五年，由美国国际开发署资助，国际新闻网负责在哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦运营，预算为1500万美元。

　　 国际新闻网及其合作伙伴在项目实施的前两年，培训了来自哈、塔、乌三国的1500多名记者和媒体领域的专业人员，并协助41家非官方新闻媒体和记者，制作了1700多份形式多样、能够引发社会反响的俄语、哈萨克语、塔吉克语和乌兹别克语的重要社会资讯。

　　 国际共和研究所和国际民主研究所则针对政党和选举观察员，监督或者干预中亚国家政权发展进程，适时插手扰乱中亚政权和社会秩序。此外，国际民主研究所在吉尔吉斯斯坦设有20个“民主信息中心”，逐步演变成为吉尔吉斯斯坦反对派集会的据点。

　　 美国的“国际非盈利法律中心”(ＩＣＮＬ)和其他一些机构重点提供法律帮助和支持，独立之初，中亚五国相继通过了各自的民法典。其中，均设置了有关非营利组织的条款，但执行力因国而异。其中，以吉尔吉斯斯坦民法典最为温和，最有利于非政府组织开展活动。土库曼斯坦民法典则最为严苛，极大限制和压缩了非政府组织的生存和发展空间。

　　 中亚各国独立后不久，其本土非政府组织快速发展背后的一个重要因素，在于美国政府部门或非政府组织的扶植。它们为中亚本土非政府组织提供大量资金和技术帮助，借力输出西方意识形态，获取政治影响力，谋求经济利益，影响政府决策。

　　 根据各国官方网站发布的数据显示，哈萨克斯坦在册登记的非政府组织有22344个，16426个非政府组织处于实际运转状态；乌兹别克斯坦在册登记的非政府组织有1321个，其中外国非政府组织25个；塔吉克斯坦在册登记的非政府组织有298个，其中国际非政府组织46个；吉尔吉斯斯坦在册登记的非政府组织有27197个，宗教组织594个，政治组织274个，未列入其他团体的社会组织多达17000多个。

　　 上述合法登记的非政府组织中，绝大多数为独立后发展起来的本土非政府组织。这些组织多数规模不大，活动能力和资金支持有限。现实中，往往沦为境外非政府组织或境外政府机构在中亚活动的重要“代理人”。 

　　 1990~2020年，吉尔吉斯斯坦非政府组织数量增长155倍，平均每240人就有一个“非政府组织”，被誉为“非政府组织之国”。虽然该国大量登记在册的非政府组织处于“僵尸号”状态，但依然不能阻挡当地民众注册非政府组织的热情，对一些吉尔吉斯人来说，参与非政府组织活动已成为一些维持生计的重要手段和方式。美国政府或美国非政府组织成为大量本土非政府组织背后的“金主”。

　　 这些资金援助甚至被发放到该国最偏远的农村、山区。有报道称，捐助者每年拨给当地非政府组织的资金数额，超过了吉尔吉斯斯坦国家机构和部分地区的预算。美国因此有机会在吉实施全方位的了解与控制行动，获得了当地民众、持不同政见者、政府官员的信任与支持。

　　 美国非政府组织在中亚地区社会发展的演进中，发挥的重要作用充分体现出非政府组织作为国家外交战略实施的重要工具价值，也决定着美国非政府组织在中亚地区活动的角色。

　　 首先，非政府组织作为非国家行为体的重要代表，以非政府的形象示人，既跨越又连接政府与市场、公共部门与私营部门。在政府不具备参与条件或不适合直接参与的广阔空间活动，发挥着与群体广泛接触、融合的作用。这是美国在中亚地区依托社会力量、密切与当地关系的重要路径。 

　　 其次，在中亚国家的变革发展中，美国非政府组织作为一支现实推动力量存在，在政治、经济、教育、文化、宣传、社会动员等多领域，美国非政府组织都体现出不容忽视的行动力，并取得了其所期望的实践效果。

　　 第三，从制度主义的发展视角看，非政府组织具有两面性。一方面，非政府组织能够在规则与机制下，提升社区建设与社会改造水平，增进资本与教育活力，激发民众的创新意识与潜能。而另一方面，非政府组织在治理理念、模式与经验推广下潜藏着美国利益。

　　 当然，随着近30年来中亚国家治理体系的不断健全和国家治理能力的不断提升，中亚国家意识到美国非政府组织给中亚地区安全和国家安全层面带来的风险隐患。相继采取了一些应对策略，较之中亚国家独立初期，美国非政府组织的活动空间在域内外因素的共同作用下受到不同程度的挤压。 

　　 首先，域内规则变化改变了美国非政府组织生存环境。

　　 独立30年来，中亚国家的国家建设逐步迈向正轨。国家治理体系日益健全，治理能力显著提升，国家政权的稳固性与国家制度建设的成熟性显著增强。

　　 在这一大背景下，中亚国家对国外影响和操控下的非政府组织的态度、政策与战略考量都发生着深刻变化。2015 年，吉尔吉斯斯坦宣布废除1993年签署的《美国和吉尔吉斯斯坦合作促进援助协定》；2021年7月8日，美国政府通过官网再次发声，针对吉尔吉斯斯坦政府最近批准的一项法律中，对非政府组织施加繁重的财务和方案报告的要求深表关切，并指责新规威胁到了非政府组织改善公民生活的能力，侵犯了其“言论自由”。

　　 中亚其他国家也日渐重视依法加强对各类非政府组织及其活动的管理，防范可能带来的危害和风险。

　　 独立至今，乌兹别克斯坦通过了200多项旨在规范非政府组织在社会和政治领域活动的法案；哈萨克斯坦除通过依法治理规范非政府组织活动外，开始投入资金扶持本国非政府组织，对冲美国非政府组织给本国政治、社会等领域带来的不利影响。

　　 其次，域外势力的存在一定程度上压缩了美国非政府组织在中亚地区的活动空间。域外大国主动参与地缘战略博弈是造成美国在中亚地区的非政府组织发展受限的重要因素之一。俄罗斯、土耳其、伊朗等国家积极通过自身努力，应对美国非政府组织在中亚地区活动带来的变化。

　　 非政府组织作为美国对外战略的重要补充，为美国扩大其在全球的利益服务。在中亚的美国非政府组织则服务于美国中亚战略，旨在扩大美国在中亚的利益，但也不能否认其作为政府间合作的必要补充。

　　 非政府组织在当地经济社会发展与民众生活条件改善方面发挥的积极作用，尽管其在中亚的活动与角色具有正反两面性，但其核心活动与角色是推动中亚国家政治制度的转型和意识形态的转变，致力于营造一个符合美西方利益的政权和社会基础。包括防止再次出现一个像苏联那样可以与美国抗衡的国家或国家联合体。

　　 因此，我们需要对美国非政府组织在中亚地区的活动有清醒的认识，非政府组织的传统功能和属性让位于美国国家对外战略，凸显美国的国家意志和意识形态色彩，关注美国非政府组织在中亚地区的活动及其角色转换，对观察新形势下中亚地区未来发展具有重要价值。（原载《俄罗斯东欧中亚研究》2022年第6期，本文有删减。）