改革开放30年：社会政策的调整变化

日期：2008-09-22 来源：《中国社会科学院院报》

记者：社会政策的概念有广义和狭义之分。今年是改革开放30年，请您从广义社会政策的角度，谈谈改革开放30年来我国社会政策有哪些调整变化？

　　李培林：广义社会政策包括阶级阶层、收入分配、就业、社会保障、教育、医疗、反贫困、环保等各ED*yr+$kkw*UCQ46i5tSZBU3nqA个方面的政策，改革开放30年社会政策发生7zgLro^H5*LHAiJ1L&了很多调整变化。首先谈谈阶级阶层政策的调@Te#RWFYb@0Hu#s^6K*6nXAMg597X%Ja7#L%G1A整。实际上，作为改革的序幕或者说真正的起点，是放弃和否定“以阶级斗争为纲”的路线tf1@IYutQ4)v+lg!gdTzsIiqh13xc4zFC，所以改革首先进行的，是围绕着“拨乱反正FB(Oy”对阶级阶层政策进行了一系列的重大调整。Rg0B*gXo+%N5zMKsQh9^^Vhl!1abZzBVg#NRlA其中包括平反冤假错案，摘掉“反革命”、“走资派”、“修正主义分子”、“黑帮分子”的帽子，摘掉了知识分子在文革中的“臭老九rG2s0nMU)b8AuN5yAf2sI04B”帽子，改正被错划为“右派分子”的案件，摘掉地主、富农分子的帽子，落实对国民党起义、投诚人员以及在大陆的台湾同胞亲属政策Gekd，为原80多万工商业者恢复劳动者身份，等u等。这些为了“团结一致向前看”而进行的阶L*QJFksRFKHxs)5BN6BXk#GT^s级阶层关系的重大调整，调动起各个社会阶层s#@!NG9kAfLq投身于改革开放和社会主义建设的积极性，扩sbBWgqz#wdyyWhkV(8GYGX(0V-AUr大了改革的群众基础，同时这些政策调整也意味着，从此放弃在“文革”中那种简单地把“I政治思想”和“历史背景”作为划分阶级阶层的依据。

　　随后的经济体制改革，带来阶级阶层结构ioG和利益格局的深刻变化。这种巨大变化的特点JvuOFtDXS+kQ*g76Ck#+F4ooEDDy4bXXYEZ主要表现在三个方面：一是所有制结构的深刻TnSZ-ZX6UGyq$o2c$V变化使非公有制经济快速成长，由此产生了私营企业主、个体工商户、外资和私营企业高级$8AN+XAn)Gh*AL#(lx JfVdh0(PiWPnF管理人员和技术人员等新的社会阶层；二是工tx&PhU$G7$FNyNN6^M$ZHB2M业化和城市化的推动使2亿多农民转变了职业身份，成为“新工人”；三是与现代经济社会相联系的社会中间阶层的人员规模快速扩大了rN，而且社会流动大大加快。

　　工业化、城市化的快速f*uw2nj推进，推动着我国从传统的城乡二元结构向现1u#fmFP+dKhh%代社会结构转变。这种社会结构转变的人口规模之大、速度之快和程度之深，在世界现代化FgrSktF*8B#&GUnrnwaPFt历史上是空前的。数以亿计的农民离开土地向hhPp+HVk7&-HFU非农产业的迅速转移，乡村人口向城市的大量y7ubbK*1eGvM)HfAAFs108FFA*集中，为中国的社会结构转型带来强大动力，8极大地改变了人们的生活方式、就业方式和整l个社会的面貌。

　　记者：改革开放30年来，我国城乡居民收入增长显著，但是也存在收入差距悬R6SKHZ2Ow(s殊、分配不公等问题。收入分配政策作为社会政策的一个重要方面，改革开放以来我们对其P%TR@j8#a)2OF!Rw&D@bKKb#Hol&HG70xWIIY作了哪些调整？

　　李培林：在改革初期，收入分配的%fyZ#wVq*hLJ2Z^d-B6sdXL0a#N)&$&R2c改革要排除的主要障碍就是“平均主义”的倾RnGsG向。1984年《中共中央关于经济体制改革sEUmTa-XYkq*$byZ*SVeUj的决定》强调指出，“历史的经验告诉我们：Y&AiJ-puv平均主义思想是贯彻执行按劳分配原则的一个)TO)RR@5uhjgIIKt#18 kh+x)x严重障碍，平均主义的泛滥必然破坏社会生产JW3g5JSxEJfj+j9sqg7 74ZEU3a*oWJp1bXE力”。并且提出，“鼓励一部分人先富起来的bS5*r7PPC^k@kTjZAsTTe2政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社j3NC13n!!DC*+r会走向富裕的必由之路”。

　　1987年党的十三大Ys7ac3e#gBawL&R4yVh8p&报告提出“在促进效率提高的前提下体现社会zwbYM6j!公平”的分配政策。这一政策后来在1992年中共十四大报告中被概括为“兼顾效率和公ga5p9ya平”，在1997年党的十五大报告被概括为“效率优先、兼顾公平”。2002年党的十IjpJ六大报告在重申“效率优先、兼顾公平”原则的同时，进一步提出，初次分配注重效率，再q7GEHeAGe36ChMZpp@ByzO7QYyJLOYbgO4*JK1I分配注重公平。

　　随着社会主义市场经济的深入发展，收入差距的扩大趋势引起社会的强烈反应和a(PNs5S@5q+zGoh4r国家的高度重视。2003年党的十六届三中FT2gL(h9c$pN$1d6qpKN 7$e1z iE--YYM全会的决定提出，“整顿和规范分配秩序，加 y2N9coL)NrH大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员!h*xh53&*g收入差距过分扩大问题”。2004年党的十94hb+wR8(m+VhOZGy@Np#3k^egDU六届四中全会的决定提出，“切实采取有利措SrtUd)&5zck&Inj1Opkz!zjfQEM3施解决地区之间和部分成员之间收入差距过大GRd7Z(6g1(o问题”。2005年党的十六届五中全会进一p步提出，“更加注重社会公平，使全体人民共-)-b^PwQz28KVVq$cGqa享改革发展成果”。2006年党的十六届六!eryqm中全会的决定，把“促进社会公平正义”作为构建社会主义和谐社会的一个着力点，写入构9Wo05建社会主义和谐社会的指导思想，提出“必须g@fLq-ooqcfas-(pugxt9Tgd8O74LACkTh加紧建设对保障公平正义具有重大作用的制度”，并第一次系统提出要对收入分配进行“宏y观调节”，要求“在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者的收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收!k%H93x6H)0)ZxduWcEN4dZFf入、坚决取缔非法收入，促进共同富裕”。2Ln2W8U007年党的十七大报告提出，要坚持和完善moRNQVhtX^AW 5zNqKkc9qYxI-CP&yG72T+sCIw以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配j6VKx(fI$hP+6@7r-xJJ制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要H5RM+Spz6hzlik^MzR4素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注-重公平。

　　记者：我国在20世纪下半叶的半个多世uGKG纪中，发生了人口增长方式的历史性转变，由QRNkcx4e@8&HGJ@nE9T2Qh&HuN#U高出生率、高死亡率、低增长率，过渡到高出生率、低死亡率、高增长率，再转变到目前的J06iskpuEJ%M2低出生率、低死亡率和低增长率。改革开放以来，我国人口政策发生了哪些变化？

　　李培林：促使cQue3BrPt(b我国人口转型的主要因素是经济发展、社会转型和人口控制政策，特别是人口控制政策在这r 0Pp-种人口转型中发挥了重要作用。我国在20世Hm5bryPtp!O IEaTy8纪70年代初期开始实行计划生育政策，人口q3Zprp349u*D1sSr4VlBxRMTT^LPXhG8Q47U-n数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计cB&lfLB$4-Pxaa7Jla8V$9o0$NPhh划，成为历次“五年计划”进行指标限制的重XkRekG)6 1v(Z%*@t3LL要内容。1978年10月，在中共中央批转+dALfX uW&7DY的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议YKyFrLQ0g#ureKofk的报告》中，提出“提倡一对夫妇生育子女数9m+aLhN*qaxPRfA*bNnsjhZX%Qa(!&最好一个、最多两个”。同年，第一次将“国sFy8xc3tt#家提倡和推行计划生育”写入《宪法》。

　　从20世G纪80年代初期开始，在城市户籍人口中开始严格实施“一对夫妇一个孩子”的生育政策，knS$#&m这些政策所追求的目标，就是力争在20世纪末将总人口控制在12亿之内。但是，在20(O 5R#00年将总人口控制在12亿之内的目标，还M03D1K2l^0@1是被一再突破，1987年就改为“控制在1zLWYwFJ-wVwRw7EQ(14qQr*a9ME3El@(Plsq2.5亿之内”，“七五”和“八五”计划进而改为“在2000年将总人口控制在13亿0+XGq@#HtIRTF0zV内，在2010年将总人口控制在14亿内”- X^!sQPi9rg@(ao。到2006年，我国总人口达到13.14qmSmmYt)jno+g3o&fy5J48亿人，出生率降低到了12.09‰，死亡率降低到6.81‰，自然增长率降低到5Cbn30yATsoS+2KyO!n-&TKNHj@@j8)4Iw*E$2^B.28‰。但是，与此同时，人口老龄化、出GkyQxgx-ad3生性别比偏高的问题凸显。未来几十年，我国y80x将先后迎来劳动年龄人口、总人口、老年人口vY@-9三个高峰，据测算，2016年15岁 64岁的劳动年龄人口将达到10.1亿人左右的P&!+ziszr)hJhdpp4N19QQ2DR峰值；本世纪30年代总人口将达到15亿人NFgK*^Ac8*v&NpfgXzXMKrj+%左右峰值；40年代65岁以上老年人口将达J&&DSYvz4oV到3.2亿人的峰值。

　　我国目前的人口政策是，优AkKio#ekun)z!OCPK$uM3z先投资于人的全面发展，稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理布局，保障人口安全，促进人口大国向人力资源g-*dAe3ZP大国转变，促进人口与经济社会资源环境的协Alp6FN4iucsuSgm6v)jC-mPiXnxZGGm调和可持续发展。

　　记者：这30年来我国就业和劳&6P@daj-S#yA--动关系的政策有哪些变化？

　　李培林：改革开放以前L^k，经济增长、平均分配和充分就业，是我国发z%DZ0GECCAcFFT展的三大首要目标。充分就业被视为体现社会Cg*pLj71tYpkFBmLhIUwg7nM主义经济制度优越性的一项重要社会政策。改革开放以来，特别是社会主义市场经济被确定1n5IkPvGI)HzUuq&为我国经济体制改革目标以后，牺牲效率实现cddcXtmBcJJv3*YosP3vFc1mEAEk^sWbU5充分就业的做法被逐步放弃，就业状况更多地i!靠劳动力市场供求关系的调整。20世纪90年代以后，就业形势发生了很大变化，出现了就业形势紧张甚至严峻的局面，实行扩大就业的积极政策重新成为社会政策的重点。

　　20世纪9bv*OA%*D3^-ki3TQuvidYw&aqqNVjbQQGl OE%0年代后期，为了深化国有企业改革，解决较多国有企业普遍存在的人浮于事、效率低下、@6^!hnXShG2zanzs1Jz^aAr#*债务沉重、亏损严重等问题，实行了“减员增yyu7vNIvz3%$TWI^HlTvzaPo效”的重要措施。“减员增效”措施的正式提法，在正式文件中较早见于1997年《国务院批转国家经贸委关于国有企业改革与发展工jANw作意见的通知》，这个通知提出了对国有企业axihaKV5$$Hf-B^2+nwzZH*gA^Pn-S0IGxjk()Y实行“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的改革方针。随后，这一政策作为改革的重要手段在国有企业中全面铺开和执行。从1998年到2003年，我国国有企业累计下岗2818万人。从20v2GQMAobgrMU*j-s800年开始，我国加速了就业体制市场化改革RwKhW#，实行下岗与失业的体制并轨，到2005年底，下岗和失业的体制并轨工作结束，“下岗7KWvyFqsW#@zqt+bzUB4u#tUUBz02$”从此成为一个历史性概念。

　　劳动力市场就业机制的形成使劳动关系发生明显变化，由此产生了大量新的劳动关系矛盾和纠纷。2001年，sjejCN&AtGYCc)-Mtk8sn!q1cX&US$IM@)tb我国颁布了新修改的《工会法》，首次明确提ksn8$)NqfDYc%nGx Z出“维权是工会的基本职责”。各地开始探索PVPqua*VyovPQ8ne%53建立政府、企业、工会三方的新型劳动关系调lFqmDfAFDX6GhI5R69Jtf#zdsA239 ^S&&u整机制，按照“双方自主协商、政府依法调整C9worMMXiRabHR”原则，解决劳动争议。

　　2006年，党的十六届六中全会的决定，提出“发展和谐劳动关系”RxQ(0hkfjZrzowz8NKK2U)Qm@w7n7L的要求和目标。我国开始进入致力于建立社会R-yY^GKlg主义市场经济条件下的和谐劳动关系的新阶段。

　　记6$!pv 0pleH0!qHO1QtAVd+dqd4EUV9OnPW者：随着就业和劳动关系政策的调整变化，我vw7+acDV%XlRNBWsX7kNued4mzGO1国劳动者身份逐渐从“单位人”向“社会人”转变，由此，社会保障问题日渐凸现。回眸3ZI9ucw8HI#8KCXdWYY-k1jD(a6X!2&f 0年，我国的社会保障政策究竟有哪些变化？pSFIjg

　　李培iu0ThVUgg+2eb5hIH0c#&B$VUM-l$M2@GY林：我国在计划经济条件下形成的社会保障制rRWG78)y27hDTgh3Z度，部分照搬苏联的模式，部分带有供给制的性质。其主要的体制缺陷：一是覆盖面小，实施范围窄；二是社会化程度低，保障功能差；三是社会保障受地区财政能力的影响，抚恤救济标准长期不变；四是管理体制分散、政出多3 aPI7NOz)m+nV*MkQQ^MHxSQIE7bAT^4门。

　　改革开放以后，针对当时社会保障制度存在的一些突出不合理的问题，从1984年开始，n@B#hvGLG2KkMk%xG0l%NN7qC(W8Ti9AYv2进行了初步的改革探索：一是扩大了社会保障yb5sy5 AMHF的范围；二是提高了保障的标准；三是增加了保险项目。这些措施，突破了“企业保险”的)格局，社会保障体系开始走上正规化、法制化wXBN ^ZcNDX P Vg!AUogsCCB8T00J+R(vs轨道，这为社会保障制度由计划经济条件下的fNJZUxXkA1wiCQX5T0^3R63Fw!2M )bwkT SFrl国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排，t$%!XIvpjK转向社会主义市场经济条件下的责任共担、社Bsu9会统筹的制度安排奠立了基础。

　　20世纪90年代aZ77FtqDNrrtdMUmTvYy3Qs5hH5HqK8suz*以后，人口老化过程加速，离、退休人员不断- zGgC7XZ2增加，企业改革中下岗人员增加，又受到20lhWk7*Li6o7(k!$vren世纪60年代以来生育高峰期的影响，每年新zR40ckkXaw8ztckImwwPt 5$ooEo +Ssrw增劳动力待业人数也在增加，这三个增加形成了对社会保障的巨大压力。1993年，我国正式提出建立社会主义市场经济体制，明确了我国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和mUDpuqqaxiVMljh-$eH%Q6#医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社0K!ZtKhcUA! 6PFFG# -pWVCgUvR7会保障管理体制。

　　2006年党的十六届六中全会&N1KoeYWvt0IGZQfZTk%bnY+hb2-76^dH*w和2007年党的十七大提出，以基本养老、CLPacKC1h$K63XgT*LmLptj#u基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建V rR8@+立覆盖城乡居民的社会保障体系。一是促进企4f-De+y8dJUI02^KJ业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，*Ovl7)I h3O探索建立农村养老保险制度。到2006年底NOz(yo9fHa537TyCc0kIC+(，我国享有养老保险的人数为21800多万人，占当年城乡就业人员76400万人的23YUmUUfn$@Siijtm)f!YF0*s TL-mmQYc28％，说明基本养老保险制度覆盖范围还相当窄，要大力推进基本养老保险制度改革，扩大覆盖面。二是全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗ruyf$tAVOE6y-)*eG(N制度建设。我国从1998年开始建立城镇职# p+7RsZsrJSjjP5q&Lr工基本医疗保险制度，从2003年开始建立jR新型农村合作医疗制度，从2007年开始启2RKW$-Z$Po2skPzT*WQA6W&(动城镇居民基本医疗保险，这三项制度建设在o2umJKy((6nKDvw2010年之前可以实现城乡居民的全覆盖。ZAz4f8%b@CPM1OjPo00lhA*C4)zKs6aaagg三是完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。目前，我国城镇普遍建立了城市el1**QOKLy#0YPre(XuamEF$FYC居民最低生活保障制度，农村最低生活保障制度也于2007年上半年初步建立。

　　建立“覆盖城lk$RNn(V)Cmo3b%8k乡居民”社会保障体系，是一个重大的社会政bi6&DV@bqSWGfdvG%K 8KR3#策抉择。取消农业税结束了农民2600多年OA5LZM2a#Xehkk@Op%lRY-2lK (来种粮纳税的制度，而建立覆盖城乡居民的社f5ho8aLsrPply0b!p!s3Culx会保障体系，则将结束我国数千年来农民没有bgz6XXTfeO社会保障的状况。

　　记者：最后，请您谈谈我国为解决贫困问题，采取了哪些反贫困政策。

　　李培林：改4 jVz^Iva+S&j$VEPP OnQ#@+Df#z革开放以来，随着经济的增长和反贫困政策的实施，我国数亿人摆脱了贫困，为全球反贫困%ho0bjyOZuDerR#EF5d9--h2UF事业作出了重要贡献。从1978年至200-J#EZK&$+6-k2)Gm84oG6年，中国农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到2148万，减少了2.28亿多人；M%hQ-农村绝对贫困发生率由30%下降到2.3%Mjg16Y0Tc3IBQqwljqZFLtHmJl6。

　　在计划经济时代，我国政府的反贫困政策，主要O表现为社会救济项目。这种反贫困的方式，被uDYIr)(WnOPbI3&fbd k#&&2RV3*pgdEG)后来的一些研究者们称为“输血机制”，但是34x5P这种“输血”并没有在贫困地区产生有效的自我“造血”能力。自20世纪80年代以来，政府改变了扶贫政策，开始实行了以经济增长为目标的扶贫开发战略。

　　为了加快反贫困的步伐，fz@jNi1k-K中央和国务院在1984年发布《关于帮助贫f3I5bgppddq困地区尽快改变面貌的通知》。中央政府在全国筛选出几百个贫困县，把中央的扶贫资金重点投向其中的国家级贫困县，余下的分别由省0&F)Bcc0@C#7Z(l@W()y&K#h$!、县、乡级政府分级负责。到1986年，全国贫困县为664个，其中430个贫困县分amiBo-z$pizBlllhG#Y@yQYJK+py布在18个集中连片贫困地区。从1986年A(到1993年，我国政府开始了全国范围内有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。全国EAw8hKGCVv农村贫困人口由1985年的1.25亿减少到8000万。

　　到20世纪90年代中期，为了进Q&x8lYWC6cHDCfJ0U)TL&3K2v一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区的差oQ76r!fzVb0+ CK%K距，实现共同富裕的目标，国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定从1994年到2000年，力争用7年时间，基本解决全国Igphu3 AaDB)yjl0lSL GU07e6$k农村8000万贫困人口的温饱问题。经过7WYWWN@M En^T1tBBhX)lLJp1qEZiko3年的扶贫攻坚，全国农村没有解决温饱的贫困人口由原先的8000万减少到了3000万t@mBtJxsOm9lStF+LEF86av3PGZ+%，占农村人口比重下降到3％左右。

　　进入21世纪后，我国农村扶贫开发工作进入了一个新阶段，中央政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（YBBGNhAh!N2hLbbRmC2001年 2010年）》。从2001年以来，我国继续开展大规模的农村扶贫行动，使农村贫困人口进一步减少。

　　我国在“十一五”期7AJJ7H5%FW3%%5%LUjw0x#efkzY$$R@c(C间减少贫困的政策是：基本解决农村贫困人口WM$TNsIeefkPyabf%5Wt64c5H的温饱问题，并逐步增加他们的收入，基本完GWiG!g*IQVXOAgJknRpLYeUU#4&7IxO@s+ Fq6成592个扶贫重点县的14.8万个贫困村（覆盖80％左右的贫困人口）的整村推进扶贫规划，进一步加大对扶贫开发和农村社会保VTiberhCNUrVt)gP障工作的支持力度，提高对农村基础设施和基uX-73*wBk0UZh本社会服务等公共物品的供给能力，在继续致力于减少绝对贫困人口的同时，缩小城乡差距MF%(nqo，缩小地区间差距，缩小低收入群体与全社会nu5L(MwY@%chPs5XlAt02oD +&#&&y的差距，从而实现全社会的平衡增长。

责编：陈君