立法是指国家立法机关及其授权的机关，依照其职权范围和授权范围，通过一定程序制定、修改或废止法律规范的活动，是统治阶级把自己的意志上升为国家意志的活动。立法权则是国家制定、修改和废止法律规范的权力。统治阶级通过行使立法权把自己的意志以法律的形式表现出来，使之具有普遍遵行的效力。我国的国家立法权属于全国人民代表大会及其常务委员会。
民族区域自治地方依据宪法和法律的规定，有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。还可以根据宪法和法律的规定，制定和变通制定效力及于本民族自治地方的地方性法规。民族自治地方立法权是民族区域自治地方各项自治权中最基本的一项权力。新疆维吾尔自治区及其所辖的各自治州、自治县的自治机关，除依法享有省、市、县地方国家机关的职权外，还有根据宪法和法律，并依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定地方性自治法规的权力。
新疆维吾尔自治区有立法权的机关主要有：（1）新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会。它是新疆维吾尔自治区地方国家权力机关和自治机关。其常设机关为新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会。自治区人民代表大会是自治区最高国家权力机关，行使自治地方立法权。（2）新疆维吾尔自治区人民政府。它是新疆维吾尔自治区人民代表大会的执行机关和省级地方国家行政机关。根据宪法、民族区域自治法、立法法、地方政府组织法的规定，自治区人民政府有权制定在本行政区域内有效的行政规章。（3）乌鲁木齐市人民代表大会及其常务委员会和乌鲁木齐市人民政府。根据法律规定，自治区人民政府所在地乌鲁木齐市人民代表大会及其常务委员会、人民政府，可以根据法律、行政法规和自治区的地方性法规，制定地方政府规章。（4）自治州、自治县的人民代表大会。新疆有5个自治州、6个自治县。自治州、自治县的人民代表大会有权根据当地特点制定自治条例和单行条例，但要报自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并要报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
一、改革开放三十年来新疆民族自治地方立法权的运用
1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立，自治区人民代表大会每五年举行一次。改革开放以来，自治区人大及其常委会、自治区人民政府、乌鲁木齐市人大和政府以及各有立法权的自治州、自治县人大，认真行使《宪法》、《地方组织法》、《民族区域自治法》、《立法法》所赋予的立法权，围绕党的中心工作，结合新疆政治、经济、文化特点和社会发展中遇到的具体问题，制定了大量的地方性法规和规章。据统计，从1978年至2008年新疆制定的地方性法规、规章和规范性文件约700余件。这些地方性法规、规章的制定，对加强社会主义民主法制建设，保障宪法、法律和行政法规在新疆的实施，维护公民、法人和其他组织的合法权益，营造良好的投资环境，推进新疆改革开放和经济社会的全面发展，发挥了重要作用。主要体现在以下几个方面：
1、自主性立法。是指针对国家尚未立法或者难以立法的问题，根据自治区社会经济发展的需要，在不与宪法和法律相抵触的情况下，运用法律所赋予的立法权自主地先行制定地方性法规。主要有五个方面：
一是为了促进新疆的经济发展，结合新疆（包括自治州、自治县）实际而制定的地方性法规。如发展个体私营经济条例、民营科技企业条例、农业机械管理条例、农作物种子管理条例、产品质量监督条例、棉花质量监督条例等。
二是为了保护新疆的自然生态环境，结合新疆实际而制定的地方性法规。如环境保护条例、地下水资源管理条例、塔里木河流域水资源管理条例、地质环境保护条例、测绘管理条例、公民义务植树条例、矿产资源管理条例等。
三是为了加强和促进文化事业的发展，结合新疆实际而制定的地方性法规。如宗教事务管理条例、娱乐场所管理条例、文化市场管理条例、吐鲁番交河故城遗址保护管理条例等。
四是为了加强社会管理，结合新疆的社会发展情况而制定的地方性法规。如社会治安综合治理条例、禁止大麻毒品条例、预防职务犯罪工作条例、人口与计划生育条例、城市房屋权属登记条例、艾兹病防治条例等。
五是对一些内容单一、涉及面小，但又必须用自主性法规来调整和规范的事项，制定了许多具有法规性的决议、决定、规定和办法。如关于进一步加强社会治安综合治理的决议、关于进一步加快新疆旅游业发展的决定、关于加强经济立法工作的决议、关于加大力度推进企业技术进步的决定、外商投资管理暂行办法、著名商标认定和保护办法、科学技术进步奖励办法、村民委员会选举办法、人工影响天气管理办法等。这些地方性法规一般特色鲜明、针对性强、操作性好。
2、实施性立法。是指为了确保国家法律、法规在自治区行政区域内的贯彻实施，结合自治区的实际情况，运用法律法规所赋予的立法权力，制定有关国家法律和行政法规的配套性实施办法或实施细则。如实施《野生动物保护法》办法、实施《城市房地产管理法》办法、实施《药品管理法》办法、实施《农村土地承包法》办法、实施《城市规划法》办法等。
3、变通、补充性立法。是指根据宪法和法律对民族区域自治地方权力机关的授权，对不完全适合自治区实际情况的法律规定，制定变通或补充性规定。如执行《婚姻法》的补充规定、执行《收养法》的补充规定等。
4、批准性立法。根据宪法和法律的规定，由自治区人大常委会批准乌鲁木齐市和自治州、自治县制定的自治条例和单行条例。如批准乌鲁木齐市国防教育条例、公民义务献血条例、河道管理条例、行政执法条例等；批准巴音郭楞蒙古自治州的《博斯腾湖流域水环境保护及污染防治条例》、伊犁哈萨克自治州的《伊宁市边境经济合作区管理条例》、昌吉回族自治州的《硅化木保护管理条例》等。
5、作出决议、决定。根据社会发展的需要和国家法律法规的制定、修改和废止情况，作出修改和废止的决议、决定。如关于修改自治区环境保护条例的决定、关于修改自治区产品质量监督条例的决定等。
二、新疆地方立法的基本经验
改革开放以来，自治区的地方立法工作从无到有，从摸索起步到稳步发展，从不断提高到逐步完善，经过了一个艰难曲折的历程。随着实践的增多，经验的积累，法规的数量逐年增加，法规的质量明显提高。适时出台的地方性法规为自治区各项事业的顺利、健康发展，起到了规范、引导、促进和保障的作用。其基本经验：
1、坚持和依靠党对立法工作的领导。地方立法工作离不开党的领导，坚持和依靠党的领导是做好立法工作的政治前提和根本保障。在地方立法工作中要坚决服从自治区党委的领导，贯彻党委的决定。所以每项法规草案在提交人大常委会审议时，都及时向党委汇报，从而保证了地方性法规的客观性、公正性、权威性和人民性。
2、坚持同宪法、法律保持一致，维护国家法制的统一。自治区各有权立法的国家机关在起草、修改和审议地方性法规草案时，坚持以国家法律、行政法规为根据，不作与法律、行政法规相冲突的规定，坚持在宪法和法律规定的范围内行使地方立法权，坚决维护公民、法人和其他组织的合法权益。
3、实事求是，一切从实际出发，突出民族区域自治地方立法的地方特色。新疆的地方立法工作围绕经济建设，突出经济立法，有力地促进了自治区的经济发展和社会进步，为自治区经济建设健康、有序、稳步发展，创造了良好的法制环境。在地方立法中坚持实事求是，一切从实际出发，使各项地方性法规都能结合新疆的具体情况和实际需要，并突出地方特色，既要切实维护少数民族的风俗习惯，又要最大限度地反映各族人民的共同意志，保障和维护各民族人民的根本利益。
三、新疆地方立法中存在的问题
新疆的地方立法工作通过不断的努力和实践，取得了很大的成效，但也不同程度地存在着一定的问题，值得各有立法权的机关在以后的地方立法工作中进一步吸取和改进。主要表现在：
1、地方立法权的行使还不够充分，至今尚无自治条例。《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》均明确规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。可自治区至今尚无自治条例，不仅如此，新疆的几个自治州、自治县也没有制定自治条例。这相对于全国其他自治州、自治县来说立法权的行使并不充分。随着西部大开发战略的实施，全社会已开始关注民族自治地方的经济利益问题，因此要加强自治条例的制定工作。
2、立法滞后不能很好地适应市场经济的客观需要。西部大开发是新疆各项事业不断向前发展的重大机遇，国务院于2007年专门针对新疆下发了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》的32号文件，但我们在这方面的立法还没有跟上。对循环经济立法还没有引起重视，我们还走着高能耗、低产出、强污染的老路，这对新疆脆弱的生态环境构成了很大的威胁。一些地方立法对行政管理部门规定的权力比较具体，责任比较抽象笼统，对公民、法人和其他组织规定的义务比较具体、权利比较原则，权利和义务不对等。
3、地方立法质量不高仍是突出问题。有的部门对法规草案起草工作重视不够，在立法项目的选定上还存在一定的局限性。有些地方法规是由政府职能部门负责起草，部门利益和部门保护比较严重。有些法规的审议质量还有待于进一步提高，民主立法离人民群众的要求和经济社会发展还有一定的离距，有待于进一步拓宽。
4、自治州、自治县的自治条例和较大的市的地方性法规的制定还重视不够。新疆的五个自治州、六个自治县目前尚没有一个自治条例出台，宪法和法律规定自治州、自治县有制定单行条例的权力，但目前只有个别的自治州制定了几个单行条例，这还远远不够，各自治州、自治县要充分运用宪法赋予的权力，结合本地区经济和社会发展的实际，制定有本地特点的地方性法规。
四、对进一步加强新疆地方立法的几点建议
新疆的地方立法促进了自治区的经济发展，规范了市场经济秩序，规范了社会秩序和社会行为。今后新疆地方立法工作还应继续按照西部大开发这个伟大战略目标，结合新疆政治、经济、文化特点，按照科学发展观的要求依法构建和谐社会，从法制上引导、规范和保障新疆改革开放和经济建设沿着正确的道路快速持续健康发展。
1、与时俱进，开拓创新，不断提高立法质量。地方立法不但要遵守宪法和法律的基本原则，而且要贯彻党的路线方针政策，不但要贯彻以人为本，构建和谐社会的人文精神，而且要充分反映科学发展的客观规律，不但要努力维护社会主义法制的统一和尊严，而且要使地方性法规具有科学性、合理性和可操作性。要以宪法和法律为依据，结合新疆经济发展的实际，以服务大局、促进改革、发展经济、稳定社会为重点，在坚持法制统一的原则下不断创新，要根据经济发展的需要不断提高立法质量。
2、尽快制定自治区的自治条例，包括自治州、自治县的自治条例。自治条例是民族自治地方行使自治权的法律标志，自治区、自治州、自治县都应当根据宪法规定，结合民族自治地方的特点，用足、用好、用活宪法和法律所赋予的自治权，制定出既符合实际，又适合民族自治地方经济和社会全面发展的地方性法规，以促进新疆的经济发展，维护新疆的社会稳定，为新疆的民族法制建设服务。
3、继续加强地方经济立法。加强新疆的地方经济立法工作，这是建立社会主义市场经济的客观要求，也是建立社会主义市场经济的重要组成部分。要进一步发挥地缘优势，加强对周边国家法律政策的研究，积极引导边贸企业走多元化发展之路，努力实现边境贸易规模化和规范化发展。新疆作为西部大开发的重点，应加强这方面的地方立法工作。要抓好循环经济立法，大力发展循环经济，发展新能源和可再生能源，以减少对资源的浪费，降低对环境的破坏和污染，以达到可持续发展的目的。依法促进农业发展、改变农村面貌、增加农民收入，努力解决好“三农”问题。
4、加强社会事务立法，为维护新疆的社会稳定服务。新疆由于民族宗教等问题比较复杂，为了维护新疆的稳定和发展，要根据新疆的实际情况制定反恐怖和打击“三股势力”方面的地方法规，以增强法律的威慑力，为新疆的发展创造一个好环境。要加强对科教文卫方面的立法，以加强对那些与人民群众生命安全和身心健康息息相关的医疗、卫生、药品、食品等方面的监管，要明确各级政府的义务和责任，以增强法律的可操作性。
5、不断拓宽民主立法渠道，让人民群众积极参与地方立法。制定地方性法规规章是一项非常重要的工作，自治区立法机关经过多年的努力和实践，总结摸索出了一套比较切实可行的工作方式和方法，但还要不断增加立法的民主化程度，让人民群众能积极的参与到其中来，这样制定出来的法规和规章，才能反映人民的意志，符合社会的发展。同时，公民的参与还能够扩大法规草案的社会知晓度，为政府与公民、法人和组织之间形成良性互动关系，为提高立法质量提供制度性保障。
作者：何运龙，新疆社会科学院马列研究所副所长、副研究员。
