1884年（清光绪十年），清廷任命刘锦棠为新疆首任巡抚，宣告了新疆省的正式建立。新疆建置行省，郡县制在新疆全境推行，不但统一了新疆全境的行政建置，而且同其它各省在体制上一致起来，这是新疆历史上的一件重大事件。新疆建省的目的是为了加强清王朝在新疆少数民族地区的统治。然而，“历史不是从有意识的目的开始的……重要的是……那种人们未曾意识到的、但由于人们活动的结果而出现的东西……”（注：列宁：《黑格尔〈历史哲学讲演录〉一书摘要》。《列宁全集》第38卷，第344页。）。由新疆建省而密切了新疆与全国各族人民的政治、经济联系，巩固了各族人民在反帝反封建斗争中用鲜血凝成的情谊，加速了西陲边疆的开发与发展。这些都是当时的封建朝廷和官吏未曾意识到的。值此新疆建省一百周年之际，特作此文探讨，并志纪念。
历史发展的必然结果
新疆地处亚洲内陆，为我国通向西方的陆路交通必经之地。因为处于我国西部，历史上一直被称为“西域”。自从公元前138年（西汉建元三年）汉武帝派张骞通西域之后，西域与内地的关系日益密切。公元前101年（汉太初四年）设 “使者校尉”管理屯田事务，是为西汉政府在西域第一次设置官吏。公元前60年（汉神爵二年）设“西域都护”于乌垒城（今轮台县东策大雅），正式确立了西汉政府对西域的统治。在漫长的历史发展过程中，中央王朝在西域的统治机构虽然时设时辍，但总的趋势却是越来越强化，越来越牢固，其中具有重大意义的是郡县制在西域的推行与实施。
郡县制早在公元前八至五世纪的春秋时代就已经出现了。在这以前的西周时代，大小城堡称“邑”，或称“国”。春秋初，秦、楚等国在新兼并的地方设“县”，直接隶属于君主。春秋中期以后，各国设县的逐渐增多。“郡”出现于春秋末期，起初为晋国的地方制度，官位比县低。后来郡的地位提高，县受郡统辖。郡县不同于卿大夫的封邑。它的创立加强了国君的统治力量，加速了分封制度的崩溃。到了公元前五至三世纪的战国时代，各国皆采用郡县制。秦统一中国以后，郡县制便成为历代相沿的地方制度。郡县制有利于中央集权，从它诞生之日起，便受到各国封建君主的重视，并由此而形成中央集权的统一的封建国家。郡县制在历史上的功绩是不可抹煞的。
在我国漫长的封建时代，各个封建王朝先后更替，分裂和统一也交替出现。但是每经过一度短暂的分裂，随之而出现的总是一个更大更强固的统一王朝。这是我国历史发展的一个规律。就在这历史发展的进程中，郡县制也逐步地推行到了西域少数民族地区。
公元327年（前凉太元四年），东晋十六国时期的前凉，在西域设置高昌郡，地点就在今天吐鲁番境内的高昌故城。该郡上隶沙州（今甘肃敦煌），下辖田地、高昌、横截、高宁等县，县以下设乡里。所设官职全部承袭了汉晋以来的职官制度。这是西域实行郡县制的开始。公元五至六世纪中叶的鞠氏高昌亦实行郡县制，置交河、田地、南平、横截等郡，郡以下设县，已知的县名达十余个，郡县制统辖的范围比前凉更大。
如果说前凉和鞠氏高昌都是地方政府，那么隋、唐、元、清等王朝在西域设置的郡县便具有典型意义上的中央与地方的统治关系了。
隋朝统一全国后，控制西域的西突厥首领达头可汗（阿史那玷厥）与高昌王鞠伯雅先后表示臣属。隋朝政府就在鄯善（今若羌）、且末（今且末西南）、伊吾（今哈密）设郡，郡以下设显武、济远、肃宁等县；同时又设西域校尉管理西域其它地方事务。
公元七世纪初建立的唐朝，把我国封建社会推向繁荣强大的时期。它结束了西域的割据状态，统一了天山南北，在世界的东方创建了一个幅员空前辽阔的封建大帝国。在西域，唐朝实行两种统治制度：一为州县，一为都护府。设置州县的地区，大体上相当于今天的哈密地区和昌吉回族自治州。如伊州，治所设于伊吾（今哈密），辖伊吾、纳职（今哈密西）、柔远（今哈密东）三县；西州，治所设于高昌，下辖高昌、柳中（今鄯善西南鲁克沁）、交河（今吐鲁番西北交河故城）、蒲昌（今鄯善）、天山（今托克逊）五县；庭州，治所在北庭（今吉木萨尔北），下辖金满（今吉木萨尔破城子）、轮台（今昌吉附近）、蒲类（今巴里坤）、西海（今沙湾安集海）四县。又置安西大都护府（府治初为西州，后迁龟兹，辖天山南路到葱岭以西广大地区）与北庭大都护府（府治庭州，辖天山以北至巴尔喀什湖以西及威海等地）。两大都护府以下各辖都督府若干，都督府以下又各领州若干。三州与两大都护府是唐代设在西域的地方政府机构。
新疆最早设立行省，是在公元十三世纪的蒙元时期。当蒙古帝国统治西域时，1251年（蒙古宪宗元年）在今天的吉木萨尔建立别失八里行尚书省。1271年（元至元八年）元朝建立后，又在阿力麻里（今霍城县西北）设立行中书省；同时又设立北庭都护府（驻别失八里）、斡端（今和田）宣慰使元帅府等政府机构，统治西域各地。行省制度是元代开始实行的，但是西域建立的行省与内地不同，它没有以郡县制为支柱，缺乏强盛的生命力。
明代的西域，大部分地区处于蒙古贵族察哈台后裔的统治下。明政府只在哈密设置卫所进行管辖。清乾隆时平定西蒙古准噶尔部封建游牧贵族与南疆维吾尔族伊斯兰教显贵大小和卓的分裂叛乱之后，统一了西域全部。1762年（乾隆二十七年）设总统伊犁等处将军于惠远城（今霍城县南）实行军府制统治，下辖各地参赞、办事及领队大臣，兼辖乌鲁木齐都统。军府制统治的特点是：只管军政，不理民事。民政事务采取“因俗施治”的办法由各民族头目自理。如在蒙古族牧区分封世袭的王、公、台吉等世爵，实行扎萨克制度。在维吾尔族地区，仍然实行伯克制度；而对于哈密、吐鲁番两地首领，因在统一西域的过程中建有功勋，亦实行扎萨克制。在乌鲁木齐、巴里坤一带回、汉族移民众多的地区，则设置州县，为镇迪道，隶甘肃省，由乌鲁木齐都统兼辖；哈密则隶于甘肃省的安肃道。
纵观历史上的新疆，各朝各代都实行着有效的统治，但统治机构及统治地区因时而异。总的说来，靠近甘肃的地区实行郡县制统治，政令与国内其它地区完全统一；除此而外的新疆其它地方则为郡县制所不及。郡县各级官吏为朝廷简放，亦受朝廷调遣或罢黜。其它各地的统治者则为当地代代相传的民族首领，由朝廷赏给名号或封爵。一旦中央政府统治势力削弱，或地方势力膨胀，或外来势力插足其间，地方首领往往形成割据势力，或举旗反叛造成分裂局面，危害国家的统一，危害各民族的利益。这种情形在历史上曾不止一次地出现过。所以清代在新疆实行军府制的同时，对于北疆的蒙古族和南疆的维吾尔族，都是众建而分其势，不允许存在一个全民族的总头目。这是清代有别于其它朝代统治新疆的一项重要政策，而地方行政制度的不统一，则仍然沿袭历史旧习未尝改进。地方行政的不统一，又削弱了清政府在新疆的统治。这一矛盾的解决，除了在新疆全境推行郡县制以外，并无其它良策。
建省问题的提出
新疆行政制度的不统一，不仅妨碍了清政府在新疆统治地位的巩固，也阻碍了各族人民之间的相互交往和相互学习，阻碍了新疆经济的发展。生产力的进步要求打破这种人为的壁垒。一些有识之士已经看到了这种社会要求，曾经提出过在新疆全境建立行省的政治主张。
首先提出新疆建省的是当时著名学者龚自珍。1820年（嘉庆二十五年），乾隆统一新疆时亡命国外的大和卓布拉呢敦之孙张格尔，在中亚浩罕封建君主的支持下，开始入侵新疆南部。朝廷内外出现了对乾隆统一西域的种种非难。事关全国统一大业，龚自珍著文《西域置行省议》，用历史事实歌颂清王朝平定沙俄支持的准噶尔贵族噶尔丹、阿睦尔萨纳的分裂叛乱，平定南疆宗教贵族大小和卓的叛乱；歌颂乾隆结束长期以来新疆的分裂割据局面，实现全国范围的大一统。他针对当时少数官僚对乾隆统一西域的指责，明确答复道：“积两朝西顾之焦劳，军书百尺，不可谓劳；八旗子弟、绿旗疏贱感遇而捐躯，不可谓折”；“用帑数千万，不可谓费”（注：《龚自珍全集》，第105页，上海人民出版社，1975年版。）。后来，他又在《御试安边绥远疏》中，针对平定张格尔事件后某些昏聩官僚“退保九边”的主张，明确指出新疆自古以来就是中国领土，“千万年而无尺寸可议弃之地”（注：《龚自珍全集》，第112页。）。为此，他特地提出了以二十年免纳地丁钱赋的优惠待遇，吸引内地农民到新疆开荒，移民实边。
龚自珍在驳斥了反对统一西域的论调之后，便郑重提出了在西域建立行省的主张，并具体建议在伊犁设置总督，在乌鲁木齐设置巡抚，天山南北两路共设三十四个府州。其中，除镇西（今巴里坤）、迪化（今乌鲁木齐）两府州已建五县外，其它十二府州共建四十六县。建省以后，对于哈密、吐鲁番两处郡王，赏给协办府事官名号，对各地各级伯克，则遴选一人赏给协办县事名号，他们的地位分别在道府与知县之下（注：《龚自珍全集》，第107—110页。）。后来又提出“夺伯克之权”的建议（注：《龚自珍全集》，第113页。），用意亦在于削弱王公伯克的农奴主势力，提高地方官与地主的权力。因为按清政府规定，主要伯克的品级都比道府知县高，建省、设立道府州县，如何安置王公伯克是个不容忽视的问题。对于北疆的蒙古族王公台吉，龚自珍主张保留封爵翎顶，蠲免例贡，向政府交纳牲畜（注：《龚自珍全集》，第112页。），同样是削弱他们的权力，提高地方政府的统治权力。
龚自珍是当时的进步思想家、文学家，可是在官场上只不过是个进士出身的小京官。人微言轻，他的西域建省的主张并没有引起当权者的注意。更何况建立行省将涉及新疆统治体制的重大改革，已经开始走下坡路的清王朝是没有勇气和胆量自觉地进行这种改革的。
由张格尔入侵西陲所引起的震动，不仅触动了龚自珍，也同样触动着边疆的官员。继张格尔三次入侵连遭失败后，浩罕又唆使张格尔兄玉素普率领浩罕兵入侵南疆。道光下令扬威将军长龄出关镇压并筹长治久安之策。1832年（道光十一年）事平，长龄奏请在南疆各城设立同知、巡检等文职官员（注：《清宣宗实录》，第200卷，第8—9页。）。长龄在嘉庆年间曾任伊犁将军，对新疆情形较为熟悉。他虽然未尝明言设置郡县，但添设同知等文官也是为了将统治维吾尔族人民的权限，由当地的伯克手中转移到政府可以随意调遣的地方官手中来。从这一点来说，南疆设官的建议同建置郡县并无本质差异。长龄是清廷信赖的蒙古族高级官员，所提建议已获部议准行。然而道光在最后审议时却持否定态度，起先还只是说，“自以不必添设文员更为妥善”（注：《清宣宗实录》，第200卷，第8—9页。），不久便明令“其前请添设文员一节，断不可行”（注：《清宣宗实录》，第201卷，第22页。）。理由是乾隆统一西域以来已六十多年，在此期间从未提出要设文官，如果必须添设文职，早先一定已经筹及，那会等到今天？只知遵循祖制，不思因时兴革，墨守成规，一至于此！
铺平了建省的道路
龚自珍和长龄都提出了改革新疆少数民族地区统治制度的问题。他们的意图当然是从维护清王朝的封建统治出发，但是客观上却是符合历史发展潮流的。
从当时国内情形来看，郡县制代表了高度发展的封建政治制度，而扎萨克制和伯克制还存在许多早期封建制的特点，无偿劳役在剥削制方式中占主导地位。乾隆时期曾经对伯克制加以改革：废除了伯克的世袭、禁止宗教干涉行政、规定伯克品级、限制伯克拥有土地与农奴的数量，等等。伯克的统治权力受到清政府的保护，使他们脱离了伊斯兰教神职人员的干涉和控制。他们又利用各地驻扎大臣不理民事的机会，私自扩大土地与农奴的占有量。这就加深了广大维吾尔族农民与伯克之间的阶级矛盾。在长龄之前已有不少官员，如那彦成等，奏请朝廷对伯克的权势作进一步的限制，以缓和农村的阶级矛盾，维系清政府在新疆的统治，都为朝廷所拒绝。
1845年（道光二十五年）以后，南疆维吾尔族农民“聚众抗差”、“求免差徭”（注：《清文宗实录》，第265卷，第3—4页；《平定陕甘新疆回匪方略》，第10卷，第17页。）的斗争逐渐高涨。1855年（咸丰五年）库车农民迈买铁里等赴伊犁，向伊犁将军呈控当地伯克苛敛无度，获得“只当五样官差”，“毋得再有科派”的许诺。一纸空文当然禁阻不了伯克们的滥派差徭和巧取豪夺。两年后，迈买铁里便领导农民武装起义，要求“革退”也就是要求取消伯克与阿訇（注：《庆固奏稿》，抄本。）。1864年（同治三年），在太平天国农民起义与陕西、甘肃回民起义的影响下，库车又爆发起义，并迅速蔓延到天山南北各地农村。这次库车起义也是从反抗徭役开始的。库车郡王爱玛特、阿奇木伯克库尔班和其它七名伯克，以及清朝的大臣等官吏，都在库车农民的反抗怒火中丧命。这些事例都说明了，到了十九世纪中叶，以伯克制为代表的劳役制剥削已经成为生产力发展的桎梏。广大维吾尔族农民要求铲除这种阻碍经济发展的政治制度。伯克制的丧钟已经敲响了。
前面已经提到，清朝统一新疆后禁止宗教干涉行政。这就使得伊斯兰教上层人物在农民起义过程中得以扮演宗教和民族利益捍卫者的角色，向清政府统治发动“圣战”。各地伯克往往被当作替异教徒办事的叛教者，同异教徒一起遭到打击或杀戮；除非他能随机应变，见风使舵。而宗教上层人物则在农民起义的基础上，形成独霸一方的地方割据政权首领。库车阿訇热西丁和卓、和田宗教法官哈比布拉、乌鲁木齐回族阿訇妥得□等人都是这样上台的。为了争夺统治地盘，他们之间又爆发了战争，其激烈程度并不亚于反抗清政府统治的起义战争。维吾尔族的王公伯克在农民起义过程中遭到了一次重大的打击。
各地割据政权相互攻伐削弱了自身的防卫力量。1865年（同治四年）初，浩罕军官阿古柏挟持张格尔之子布素克入侵新疆。他采取各个击破的手段，到1867年已侵占了南疆塔里木盆地周围各城镇，到1871年又侵占到吐鲁番、乌鲁木齐与玛纳斯。同一年，沙俄出兵侵占伊犁。侵略者霸占了山林、农田和牧场，只有少数投敌求荣的败类才得以分得残羹一杯。到了1876（光绪二年），督办新疆军务的钦差大臣、陕甘总督左宗棠指挥清军收复新疆。阿古柏暴死于库尔勒，他的两个儿子相互火并，余众亡命俄国，历时一年有余，收复新疆之战胜利结束。1881年，通过谈判订立了《中俄伊犁条约》，清政府割地赔款，俄国交回伊犁。
十多年的动乱，加速了新疆农村社会的动荡与崩溃。迨清政府收复新疆，它所面临的是：“屋舍荡然”（注：《平定陕甘新疆回匪方略》，第305卷，第7页。）、“榛莽丛杂”（注：《平定陕甘新疆回匪方略》，第300卷，第5页。）、满目焦土，“靡有孑遗”（注：曾炳□：《新疆吐鲁番直隶厅乡土志》，抄本。）。劳动人民亟待救济，王公伯克的景况也好不了多少。只有哈密郡王“所部回众尚多，差堪自立”，其它各处的王公伯早已“家产荡尽”，“卯粮寅支，负债既深、拮据万状”（注：刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》，第15卷，第11页。）。率领清军南征北战、周历新疆各地的湘军总统刘锦棠向清廷奏报道：“旧制……荡然无存，万难再图规复”（注：《刘襄勤公奏稿》，第3卷，第44页。）。
新疆的现状迫使统治者考虑如何才能迅速恢复统治秩序的问题。旧制既然万难恢复，已经处于没落、垂死阶段的清王朝又能够拿得出什么样的“新制”，可以在这榛莽丛生的边疆给朝廷带来“长治久安”之效呢？
新疆建省的实现
1877年（光绪三年），清军在新疆节 节胜利的时候，朝廷给陕甘总督左宗棠发出谕旨，要他对新疆今后的工作作出通盘筹划。左宗棠关于新疆建省的建议便是在这时正式向清廷提出来的。
但是左宗棠对于新疆建省问题的思虑，却并非从督兵西征才开始。早在1833年（道光十三年），二十二岁的左宗棠赴京会试，适值浩罕屡次唆使和卓后裔入侵新疆之时，边境烽火频传。左宗棠会试不第，又有感于西陲之不宁，所吟诗句中有“置省尚烦它日策，兴屯宁费度支钱”之句（注：左宗棠：《左文襄公全集•诗集》，第2页。）。可见他对新疆设省置郡县的考虑，比长龄在西域设文官的建议仅晚一年。及至总督陕甘并受命督办新疆军务后的1875年（光绪元年），左宗棠给友人的信中又提出了在新疆“立省置郡县”的问题（注：《左文襄公全集•书牍》，第36页。）。因此当1877年7月清廷要他对新疆工作作出筹划时，他不出一个月便上奏《遵旨统筹全局折》，正式提出了在新疆建立行省的建议。
左宗棠在这一奏折中说，“立国有疆，古今通义。规模存乎建置，而建置因乎形势。必合时与地通筹之，乃能权其轻重，而建置始得其宜。”又说“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北指臂相联、形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕甘山西各边时虞侵软、防不胜防，即直北关山亦将无晏眠之日。”最后提出“为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省、改郡县，事有不容己者。”（注：《左文襄全集公全集•奏稿》，第50卷，第75—77页。）他从行政建置必须因时因地而变易，说到保卫西北边疆的重要意义，最后归结到新疆建省是客观形势的要求。半年多以后，南疆全部收复。他又再一次向清廷提出新疆建省事宜。
新疆建省涉及清政府在新疆统治体制的重大改革，将会产生何种结果，清廷不得不慎重考虑。所以，它对左宗棠的两次奏请，一直迟迟不作答复。直到1878年10月，才在一分上谕中提出一连串的问题：“郡县之制以民为 本。……除旧有各州县外，其余各城改设行省，究竟合宜与否？……倘置郡县，有无可治之民？不设行省，此外有无良策？”命令左宗棠“求一可进可退之计”（注：《清德宗实录》，第78卷，第17页。）。
同年11月，左宗棠即奏《复陈新疆情形折》。文中认为，时至今日，只管军政不理民事的军府制已经行不通了，南疆民政事务，悉由本民族的王公伯克治理。其结果是“官民隔绝，民之畏官，不如畏所管头目。官之不肖者狎玩其民，辄以犬羊视之，凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威。民知怨官，不知怨其所管头目”。如果将民政事务“责成各厅、州、县，而道、府察之，则纲目具而事易举，头目人等之权杀，官司之令行，民之情伪易知，政事之修废易见。长治久安之道，实基于此。”加之，南疆初复，经过招纳流亡，修治水利，农民已经被安置在各地垦种，“即以目前论之，亦非无可治之民”。更何况，收复各城所建立的善后局，已经接手掌管了许多从前是王公伯克权力范围以内的民政事务。“是南北开设行省，天时人事，均有可乘之机。”他还提醒清廷必须抓住时机，“失今不图，未免可惜”（注：《左文襄公全集•奏稿》，第53卷，第33—35页。）。
左宗棠的两番议论，从维护清政府的统治利益出发，论证了新疆建省的必要性、可能性和紧迫性，终于引起了朝廷的重视。同年12月在一分上谕中指出：“新疆议设行省，事关创始。……刻下伊犁未经收还，一切建置事宜尚难遽定。……俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效”。（注：《清德宗实录》，第81卷，第11页。）既称改设郡县，又说尚难遽定，含糊其词，只不过表示了同意新疆建省的意向，而一切都得等收回伊犁之后再作最后决定。当年左宗棠给友人写信时说，新疆建省“非二三年之久不能筹定”（注：《左文襄公全集•书牍》，第15卷，第36页。），看来还是过于乐观。
清廷在新疆建省问题上的犹豫不决，举棋不定，反映了满洲亲贵对于统治权力逐渐衰退和转移的不满，按照清代制度，实行军府制的各边疆地区，将军、参赞、领队及办事大臣等缺，都由满洲贵族官僚担任，汉员不准涉足与染指。而建立行省的地区，都是满汉兼用，且以汉员为主。经过太平天国为代表的全国农民起义高潮之后，支撑清王朝的并非当年叱咤风云的八旗兵，而是以汉族地主官僚招募的湘军、楚军、淮军等。即使僻远如新疆，驱逐敌寇的也是从内地出关去的湘军、豫军、蜀军等。随着新疆各城的光复，军中官员与幕僚都参与了善后局的工作，事实上掌握着新疆各地的统治权。这些情况都迫使清政府不得不作出比较现实的决策。因此，当《中俄伊犁条约》签署、伊犁收回后的1882年（光绪八年），新任陕甘总督谭钟麟、新任督办新疆军务的湘军总统刘锦棠、以及业已调任两江总督的左宗棠，先后启奏朝廷，将新疆建省问题的讨论，从一般性议论推进到实质性的讨论具体方案阶段。
清制，各省地方政府长官称巡抚，总揽一省军民要政，总督为地方最高长官，辖一省或二三省不等。原先左宗棠所拟方案，与龚自珍所议新疆总督、巡抚并设这一点是相同的。新疆如设总督，就不再隶属于陕甘总督，如仅设巡抚，则仍受陕甘总督管辖。5月，谭钟麟所提新疆建省事宜云：新疆镇迪道早已恢复，伊犁人口锐减，不必委派更多的官员，只有南疆各城要请刘锦棠“分别地方广狭繁简，设立丞□、牧令等官”，“如果地方日增富庶，然后递设督抚以统辖之。”（注：《平定陕甘新疆回匪方略》，第315卷，第11页。）谭钟麟以陕甘总督的身分否定他的前任左宗棠所提新疆先简督抚的意见，奏请新疆先设道府州县，将“递设督抚”一节放在“如果地方日增富庶”之后，事实上将新疆建省一事推迟了，至少是不愿放弃对新疆事务的管辖。
三个月之后，刘锦棠在奏折中提出了自己的新疆建省方案。省会设巡抚一员，驻乌鲁木齐，受陕甘总督节制；下设三道：镇迪道，将甘肃省镇迪道所辖各州县及甘肃省安肃道所属哈密合并建成；阿克苏道，辖阿克苏、哈喇沙尔（今焉耆）、库车、乌什等原东四城各地；喀什噶尔道，辖喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌（今莎车）、和田等原西四城各地；道以下各设府、州、厅、县。伊犁仍设将军，仅管伊犁、塔城两处边防，不再总统全疆军务；塔城增设副都统一员。显然，刘锦棠关于新疆仅设巡抚、不设总督和仍隶陕甘总督的奏折，是为了照顾谭钟麟；各地均设道府而伊塔不设道，虽与左宗棠原议相同，但未尝不是为了处理好与满洲亲贵现任伊犁将军金顺的关系，此后金顺去职，伊塔即行设道便是朋证。继刘锦棠之后，左宗棠亦上书清廷，仍以新疆应督抚并设、分辖南北为请。然而，朝廷最后批准的却是刘锦棠的方案。
1883年，刘锦棠奉旨委任了南疆各道府厅州县的各级官吏。所遇阻力仍然不小，如他自己所说“因有一处之妨而致疑全局之多碍，固有一端之阻而动谓众务之未宜”。（注：《刘襄勤公奏稿》，第5，第6卷页。）直到1884年（光绪十年）11月，各方筹备皆妥，户部才迟迟奏请添设新疆巡抚、布政使。不久，刘锦棠被授为新疆首任巡抚、甘肃布政使魏光焘被调任新疆布政使。至此，新疆建省始成事实。由于沙俄数十年来割占我国巴尔喀什湖以东以南五十余万平方公里的领土，全疆行政中心不得不从伊犁东移，将省会设于迪化（今乌鲁木齐）。
嗣后，又经过刘锦棠及其后任诸巡抚的调整、增设，到1902年（光绪二十八年），全省共建四个道，下辖六个府、十个厅、三个州、二十三个县与分县（注：《新疆图志》，第1卷，第4—7页。按：前文说十一个厅，后文所列直隶厅及分防厅仅十个。）。阿尔泰作为一个道并入新疆，那是辛亥革命以后的1919年了。
深远的历史意义
清军出关驱逐敌寇收复新疆之后，面临着旧制荡然无存的残破局面。在这样的情况下，清军采取什么善后方针，对新疆形势发展影响相当密切。由于挥师出关的左宗棠早有新疆应建行省的思想，所以清军收复各地后所采取的善后措施，都是按照或仿照内地行省制度的一套老办法执行的；此外，也没有什么新办法可言。新疆省的建立，使得这些措施得到朝廷的认可而得以继续执行，没有倒退到已经被农民战争摧毁了的军府制上去，这是符合新疆各族人民意愿的，也是受到人民拥护的。
本文不打算对清政府在新疆的行政措施作全面的探讨，仅举数端具有一定影响的举措，作一简单的评述。
第一，取消伯克制度 伯克制度是维吾尔族社会长期存在的一种职官制度。自从乾隆统一新疆以来，清廷一方面采取许多措施维护各级伯克对属下人民的统治，另一方面又采取了许多限制性措施，主要的便是规定了各级伯克拥有农奴和耕地的限额。前文已经提到，这种限制与反限制的斗争，百余年来未曾中断，这就直接关系到清政府在新疆的统治利益。在龚自珍和左宗棠的建省建议中，在那彦成、长龄等新疆诸大臣官员平时的奏议中，都曾经请求朝廷进一步限制伯克的权力，缓和农民的反抗情绪，用以维护清政府在新疆的“长治久安”。在建省过程中更遇到一个现实问题：伯克的品级都高于道府厅州县的官吏的品级。一县之主的知县，它的品级同最低级的伯克相当。因此，刘锦棠在奏折中一再提出，只准伯克保留原品顶戴，不得干预政事。伯克地位过高、权力过大，是推行郡县制的一大障碍。
王公伯克对农民的徭役制剥削与超经济强制，遭到维吾尔族农民越来越激烈的反抗，终于在1864年的农民起义中向伯克制度发起了最猛烈的冲击。伯克制已经气息奄奄、名存实亡了。在收复新疆的过程中，前敌诸军因找不到办事的伯克，请求按先前旧例调吐鲁番额敏和卓后人赴各城办事，遭到左宗棠的拒绝。他复函指出：伯克应受善后局委派，只令催收钱粮，不准干预公事。伯克的职权大为降落，先前是地方一霸，总揽一切要政，如今只相当于受命于政府官员的地方士绅。新疆建省后，清政府没有恢复伯克的职权；相反，却坐享了农民起义的成果，于伊塔道建立后的1887年（光绪十三年），正式批准将“所有伯克名目全行裁汰”（注：《平定陕甘新疆回匪方略》，第320卷，第13页。）。伯克制终于结束了它的历史使命，退出了政治舞台。
原先作为伯克俸禄的“养廉田”，是由分配给伯克的农奴耕作，收获全归伯克所有的。农民起义后，养廉田都被农民自行占有。随着伯克制的取消，清政府也宣布所有伯克的养廉田一律“归官招佃承租，额粮照则收纳”（注：《刘襄勤公奏稿》，第12卷，第38页。）。伯克手下的农奴变成了租地耕种照章纳粮的佃户。
新疆的伯克制虽然废除了，然而清政府为了统治的需要，依旧将旧日伯克委任为各级衙门的书吏，或承充乡约，“专司稽查”（注：《刘襄勤公奏稿》，第10卷。第6页。）。他们凭借昔日的社会地位和新的权势，迅速地转化为地主，依然骑在劳动人民头上。徭役制并没有被租佃制取代，而同收获物的分成制结合在一起，统治着广大维吾尔族农村社会。这种保留着大量无偿劳役的分成制，比起以往的徭役制剥削，无疑是一种社会进步。
与此相对照，哈密郡王在世袭领地内的统治并未遭受农民起义的重大打击，建省后又在清政府的支持下，仍然维持着对维吾尔族农民的徭役制剥削。哈密农民要求取消王制、改隶哈密县管辖的斗争，一直延续到清王朝被推翻之后的1931年，在这以后才摆脱了哈密王的羁绊。哈密农民的斗争，在原来属于吐鲁番郡王的领地内的农民中获得响应，而在其它维吾尔族农村没有产生连锁反应。这一事实说明，无偿劳役与分成制相结合的剥削关系，同当时农村的生产力发展水平是相适应的。
在广大牧区实行的扎萨克制，如果不比伯克制落后，那也绝不会比它更先进。只是因为它没有遭到农民起义的打击，无论是左宗棠还是刘锦棠，在新疆建省的过程中都没有敢去触动它。这表明，行将灭亡的封建统治阶级已经没有力量从事什么真正意义上的改革了。如前所述，废除伯克制也只不过是坐享其成而已。
第二，恢复经济 清政府收复新疆后面对着一片残破景象，首要的问题是采取什么样的有效措施，使凋蔽的经济得以恢复。这是关系到清军官兵衣食的重要问题。刘锦棠采取了一些措施，主要是“与民休息”，适当减轻对劳动人民的剥削，以维持对人民的统治。其中有些措施与以往的新疆相比较，具有变更旧生产关系的进步意义。除了废除伯克制这个带有根本性的措施已于上文述及外，尚有如下三个方面的改革。
一是田赋制度的改革。清代田赋是地丁合一、按亩征收的。而在新疆却是“按丁索赋”，即将赋役分摊到每个人头上，其结果便是“富户丁少赋役或轻，贫户丁多赋役反重”。这种情形在左宗棠那样的封建官僚看来，也觉得“事理失平，莫此为甚”（注：《左文襄公全集•奏稿》，第53卷，第34页。）。于是将内地行之久远的地丁合一的赋税制度推行到新疆，改按丁索赋为按亩征收。维吾尔族农民的赋役负担确实较前减轻。
二是屯田制度的改革。清代十分重视新疆屯田，有民屯、回屯、旗屯、兵屯、犯屯等名目。其中以民屯的待遇较优，兵屯、犯屯受累最重。以兵屯为例，当时各地官吏也承认屯兵毫无生产积极性：“虽任□锄之役，不期收获之丰”，“事属大众，只图塞责”，“旗、兵各屯，折抵均无所获”（注：《刘襄勤公奏稿》，第7卷，第16页。）。建省后刘锦棠奏请将各地营勇汰弱留强，所裁兵勇“就各兵驻防之所，如有荒地可拨，为之酌数分给，即同己业。”（注：《刘襄勤公奏稿》，第7卷，第17页。）将耕地分给屯兵，刺激屯兵的生产积极性。对于犯屯，他也“奏请仿照民屯，优给牛籽房具口粮”（注：《刘襄勤公奏稿》，第12卷，第13页。）。民屯亦予以展宽升科年限，“自第三年始征半，次年全征”（注：《刘襄勤公奏稿》，第12卷，第17页。）。这虽然比不上乾隆时六年升科起征，但比咸丰、同治间的当年升科开征要好得多。
三是采矿业的改革。清代在新疆挖金及采铜铸币，一向采用摊派方式，强迫农民入山采矿冶炼。收复新疆后，人力紧缺，摊派差徭遭到农民的坚决抵制，“公私上下咸疾首蹙额，视开矿如陷井”（注：《新疆图志》，29卷，第6页。）。于是不得不允许各矿“听民开采，纳课归官”（注：《刘襄勤公奏稿》，第12卷，第37页。）。在采矿业中也由摊派差徭向课税方式过渡。
第三、取消了内地人民移居新疆的人为障碍 由于新疆经济亟待恢复，需要大量的人力，清政府通令各省将无地农民迁赴新疆从事耕作。十九世纪最后五年内成批移居新疆、有记载可查的，有1895年（光绪二十一年）西宁回民携眷徙居伊犁绥定（今霍城）（注：萧然奎：《新疆伊犁绥定县乡土志稿》，抄本。）。1896年西宁回民刘同春起义失败，数千人迁居新疆罗布淖尔（今尉犁）、卡克里克（今若羌）一带（注：《光绪朝东华录入第3850—4001页。）。此后又有直隶（今河北）、山东等省“逃难百姓”来到新疆，人口“几于盈千累万”（注：瑞中华书局版。洵：《散木居奏稿》，第4卷，第9页。），被安置在镇迪、伊塔两道种地。至于零星来新疆佣作谋生的人也很多，因为建省后原先阻碍内地人民迁徒新疆的限制取消了。
在这些到新疆谋生的人员中，有一些技术人材，人虽不多，对新疆的经济恢复发展有一定的影响。作为洋务派首领之一的左宗棠，于西征之役便开始注目新疆的蚕桑业。收复新疆后，他即派员招募江浙养蚕织绸技工六十多名，携带生产工具到新疆推广蚕桑技术。为此，在南疆许多地方设立蚕桑局，官为经理。一时各地养蚕业大为兴盛。因为蚕桑局压低收购价格并禁止民间买卖蚕丝与蚕茧，农民无法从该项副业中得益，乃“相戒不敢育蚕”（注：《新疆图志》，第28卷，第6页。）。1907年（光绪三十三年），有成员赵贵华者，赴和田等地访求当日流落未归之技工及“学艺精能”的维吾尔族徒工各四人，再次推广蚕桑技艺，使皮山县的木吉、桑株等村“比户业蚕、桑荫遍野”，蚕丝产量由三十万斤增至七十万斤（注：《新疆图志》，第28卷，第7页。）。赵贵华还提出了允许民间自立牌号设庄销售的建议，反映了和田蚕丝业在内地技工的帮助下获得发展的趋势。
在大量居民迁徙新疆的过程中，许多革命运动领袖人物也来到新疆，把反帝反封建斗争的火种传播到西陲边疆。如直隶、山东一带移民中，就有天津义和团的贾永。他到绥定后便设立神坛、拳厂，吸收团众“教习拳棒”（注：《义和团档案史料》，下册，第916页。）。辛亥革命爆发之前，一批革命党人也潜赴新疆，1911年（宣统三年）武昌起义爆发后，迪化、伊犁相继起义，破除了保皇党人拥宣统西迁的阴谋，促使清王朝早日垮台。中国近代历史上有过三次革命斗争高潮：太平天国、义和团和辛亥革命。这三次革命运动在新疆历史上都有不同程度的反映。如果说1864年农民起义是在太平天国起义爆发十三年之后才影响到新疆，那么，新疆建省后在内地爆发的义和团与辛亥革命运动，一年之内便传播到新疆了。事实雄辩地说明，新疆省的建立，使西陲边疆各族人民的反帝反封建斗争，同内地人民的斗争更加紧密地联系在一起了。
由于大量移民迁居新疆，充实了西北边疆的防卫力量。沙俄帝国主义蚕食我国领土，它所采取的手段之一，便是在我国人烟稀少的边境地区建立武装据点，形成堡垒线，然后伺机侵吞。移民突边历来是治理边疆的重要方针。在我国沦为半殖民地半封建社会、在沙俄日益进逼我国边境地区的的形势下，新疆省的建立以及建省后的移民实边，各族人民的共同劳动和共同战斗，在一定程度上增强了捍卫祖国西北边疆的后备力量。
新疆省的建立，只是清政府在新疆统治机构的改变。它没有、也不可能改变这个政权的反人民、反民主性质；没有、也不可能改变这个社会的半殖民地半封建性质。它之所以具有若干值得予以肯定的历史作用，那只是它在客观上顺应了当时人民的愿望，适应了当时形势的要求。随着人民的觉醒、革命斗争运动的高涨，清王朝被孙中山先生领导的辛亥革命运动埋葬了；半殖民地半封建社会被共产党、毛主席领导的人民民主革命埋葬了。从此，中国各族人民迎来了当家作主的新世纪！
