中国是举世公认的文明古国之一。在漫长的历史岁月中，各民族及其先民在历经形成、发展和分化组合的进程中，共同创造了中国的历史和文化。在此背景下，历代统治者从协调民族关系，维护自身利益，实现国家长治久安的大局着眼，制定了一系列具有鲜明时代特点的民族政策，从客观上来讲，这些民族政策对中国统一多民族国家的形成、疆域的开拓和巩固，以及中华各民族的发展起到了极为重要的推动作用。以史为鉴，古为今用。历代民族政策这笔历史遗产，得失之间蕴涵着的经验和教训，无疑对当今的中国，乃至其他多民族国家民族政策的制定和完善都具有一定的借鉴价值。自秦汉以后，中国便逐步发展成为“汉族人口众多、少数民族地大物博”的多民族国家。这种以汉族作为主要民族、长期居于主导地位的历史格局，构成了千百年来中国民族关系问题演变发展的基本动因，构筑了历代王朝制定民族政策、协调民族关系、解决民族问题的特定基础。沿着这一主线，追根溯源，中国历代民族政策经历了从无到有、从不完备到日趋完善的历史过程。

    一、秦汉时期的民族政策

    中国封建社会民族政策的基本轮廓，在秦汉时期已经初步形成。秦统一六国后，在全国范围内推行郡县制，这一制度不仅推行于中原华夏族居住区域，在一些少数民族地区也有设置，如东越地区的闽中郡。但此类郡县有别于其他郡县，在确立君臣相属政治关系的前提下，由当地贵族自行管理，秦王朝对其事务不予过问，这种特殊的民族政策，其实是羁縻政策的最早蓝本。此外，秦朝对归附的较大的少数民族和部落，设立“属邦”进行有效管理，并在法律中设有“属邦律”，在政府中设“典属国”官以“掌蛮夷降者”。汉代民族政策较秦代在两个方面有很大的发展:一是积极开发边疆。在河套、涅水、河西以及西域轮台、渠黎、车师、鄯善等地开荒种植、扩人屯田，这对于开发边疆，推动当地社会生产力的发展，改善人民生活，巩固汉朝统治，产生了深远的影响。二是实施和亲政策。汉朝取代秦朝后，为阻止匈奴不断南下侵扰，统治者对匈奴实施和亲政策，基本内容是:汉以宗室女为公主，嫁于单于为阏氏，岁给匈奴大量物品，约为兄弟，匈奴不犯汉边。这一政策一直持续到汉武帝初年。随着国力的强盛，汉武帝以“举兵攻之”替代了和亲政策。汉昭帝即位后，因“海内虚耗，户口减半”，需要“轻摇薄赋，与民休息”，而对四方民族采取以和为主的方针与政策。汉文帝时，为进一步笼络归附的呼韩邪单于，以王昭君嫁之。汉代与匈奴实施的和亲政策历史比较长，特别是匈奴第二次分裂为南北匈奴到北匈奴崩溃的四十多年间，南匈奴与汉始终保持着和亲的和好关系。与此同时，汉朝还同西域民族乌孙首领和亲，汉武帝先后以江都王刘建的女儿细君和楚王刘成的孙女解忧为公主，嫁与乌孙王。总体来看，汉朝所奉行的和亲政策虽然是各民族统治集团的一种政治行为，但客观上对于缓和民族矛盾，密切民族关系，促进各民族间经济文化交流起了一定积极作用。

    二、三国两晋南北朝时期的民族政策

    这一时期是中国古代民族分布格局发生大变动的时代，入主中原的北方少数民族与当地汉族、南迁汉族与当地少数民族形成了交错杂居的局面，民族间的联系空前加强，在此背景下，“同化”和“抚纳”就构成了的民族政策的主要内容。因制定和执行主体不同，民族同化和抚纳政策在内容上也有明显的差别。在同化政策方面，汉族统治者对少数民族的同化政策以曹魏、孙吴和南朝最具代表性，其内容主要包括两方面:一是将少数民族地区编入汉族政权的州郡县，使少数民族成为“编户齐民”。从行政管理上为民族同化政策的实施奠定基础。二是设直接管理少数民族的地方官员，具体实施同化政策，如西晋和南北朝各政权均设立“校尉”，专事少数民族事务。通常情况下，这些校尉多通过撤关卡、布恩惠、减赋税等手段，积极推行同化政策。与汉族统治者的同化政策不同，少数民族统治者同化政策的对象是少数民族，即强调“汉化”，其内容主要有:第一，重用汉族士大夫，制定汉式封建官制礼仪。第二，兴办汉学，提倡汉文化，其中以北魏孝文帝力度最大，他要求鲜卑姓改为汉姓、不许鲜卑人内部通婚，鼓励与汉族通婚、一律着汉族服装、一律讲汉语。第三，劝勉农桑，确定租赋，以农耕经济取代游牧经济，至北魏孝文帝实施均田制度以及北齐、北周的延续，入主中原的北方游牧民族完全接受了农耕经济方式。在抚纳政策方面，不论是在内容规定上，还是实施力度上，汉族统治者都突出于少数民族统治者。前者主要包括:第一，在未并入编户郡县的少数民族地区直接设立郡县，如南朝的左郡、左县、僚郡、理郡等，任用少数民族上层人物“以夷制夷”。第二，通过封官晋爵，笼络少数民族上层人物，以争取他们的支持。第三，考虑到少数民族地区的特殊性，给予减轻租赋的优惠，通常情况卜，少数民族的租赋明显低于汉族。后者在内容上比较单一，以强调“胡汉分治”为主。如十六国时期规定皇帝、单于名号同时并存，并从中央到地方设立两套机构分别管理汉族和“胡人”。

    三、隋唐时期的民族政策

    隋朝是中国由大分裂到统一的转变时期，其民族政策在拓展国家疆域、改善民族关系和周边关系方面发挥了重要作用。总的来看，开拓和羁糜政策是隋朝民族政策的核心内容。开拓政策包括:第一，宽和招抚，对少数民族“说以利害”，以和为贵。第二，恩威并施，对一些较为强大且具威胁的少数民族，往往先“以恩相报”，设计分化瓦解后，再行武力征服。羁糜政策主要是对归附和被征服的少数民族，实施“以夷制夷”策略。如隋扬帝大败吐谷浑王后，立其子为主，继续“统其众”。对于西南边远民族，隋场帝“缘西南边置诸道总管，以遥管之，”虽然隋朝只存在了37年，但在客观上却为唐朝更大范围的统一奠定了基础，其有效的民族政策也基本上为唐朝所承袭。在此基础上，唐朝进步突出“思惠抚和”的原则，主要内容包括:第一，重举和亲之策，加强同边疆民族的政治联姻关系。与两汉相比，不论在数量、对象和时机把握上都更为积极广泛，如唐代公主与边疆民族首领成亲者有17人，和亲对象扩展到了吐蕃、叶谷浑、突厥、奚、契丹、回纥等民族，也不是在受到对方军事威胁时被迫为之，而是以实现民族通好为目的而进行的经常性怀柔羁糜举措。第二，.笼络各族上层人物，唐朝对归附的各族君长均予封册，即设比直隶州府享有优惠经济待遇的羁糜府州的，以其首领为都督、刺使，并允其子孙世袭此位;对北方一些民族推举的可汗，唐朝行以册封仪式，明定君臣之分，承认其实际统治地位。第三，大量任用少数民族人士，其人数之多，超过了以前诸朝代。

    四、宋、辽、金时期的民族政策

    唐朝灭亡后，中国历史进入五代十国分裂时期，诸多民族政权的相继更迭或并存，整个中国呈现出错综复杂的政治局面。这些民族政权都根据各自的需求制定了相应的民族政策，其中两宋、辽、金的民族政策具有一定的代表性。宋朝对少数民族的管理，基本上因袭了唐朝，主要表现为:第一，对其境内少数民族实行怀柔羁靡之策，在地方设羁糜州、县、洞，“树其酋长”，建立土官籍“以夷治夷”。第二，对回鹊、吐蕃诸部以及大理国采取抚绥政策，即在政治上，通过对各族首领的救封，建立起程度不等的朝贡关系;在经济上，通过马ftJ’和博易场进行广泛的物资交流，加强了与周边民族的政治、经济联系。但需要指出的是，为了加强对土官的有效管理，宋朝往往将土官调离本土任用，并严格规定了土官的纳贡义务和具体程序，同时还制定了土官承袭法，使之更加规范化。这套管理制度为元代土司制度的形成，提供了借鉴。辽朝的主体民族是契丹，其统治者对少数民族和汉族实行了“因俗而治”的民族政策。在官制上确立双轨制，即“官分南、北，以国制治契丹，以汉制待汉人”。与官制相对应，蕃律和汉律并用，在服饰上也各从其俗。在地方建置方面，辽代也设立郡县制、部族制及边防军政机构，以行“因俗而治”之道。当然，“因俗而治”并不排斥“兼治”和“共治”。辽朝在吸收其它民族尤其是汉族参予朝政方面也比较突出，如南面官中多是汉人。辽代这一有效的政治体制，对后世王朝，尤其对以少数民族为主体民族建立的政权均有很大影响。女真族建立的金朝统治北部中国百余年，基本继承了辽的典章制度，仍行两套制度分别治理汉区和女真契丹及其他北方民族地区，笼络其它民族上层人物，特别是任用大批汉人参予朝政。除此而外，金代也进一步强化了民族同化政策。其内容主要有:(1)学习汉文化，将汉族经典书籍译成本民族文字，予以学习和推广，鼓励习汉文致仕，兴建孔庙、佛寺和道观，大兴尊孔崇儒之风。(2)提倡仿效汉民族风俗，由于统治者的大力倡导，女真族穿汉服、讲汉语、从汉俗，蔚然成风。(3)改游牧经济为农耕经济，受之影响，大批女真人被汉化。

    五、元朝时期的民族政策

    元朝是中国第一个少数民族建立的全国性政权，实现了空前的大统一。在总结历代统治经验的基础上，元代制定了一套较为完整的民族政策和制度，主要包括以下几方面:1.在不同的民族地区设置相应的行政管理机构，实行“分族而治”。元朝在全国大部分地区实行行省制度，吐蕃、畏兀儿地区则分别归宣政院、大都护府辖理，以此将各地都纳入中央的集中有效管理中。在这一集权的大前提下，元政府根据各民族地区的实际情况，实以不同的政策。如在汉地采行“汉法”，在吐蕃地区实行政教合一，在南方及西南少数民族地区，推行土官(土司)制度，在漠北地区，保持蒙古的千户制，等等。2广泛笼络和利用各民族族上层人物，朝廷中除蒙古人外，还有大量汉人及色目人都担任显要官职。元朝统治者用封官授爵、赏赐联姻等方式密切同边疆民族上层贵族的关系，以巩固在这些地区的统治。3.对宗教采取兼容并蓄的宽松政策。元朝各民族信仰的宗教比较多，佛教、伊斯兰教、基督教、道教均很盛行。对此，元朝治者容许所有宗教自由存在，允许各民族信教自由。这一政策，对于元朝的统一哥业产生了积极影响，如在征服吐蕃并在该地建立巩固的统治过程中，藏传佛教发挥了十分重大的作用。元代民族政策在总体上有许多积极的成分，如“行省”制度、在中央设立管理少数民族地区的宣政院、以宗教力量统治吐蕃、在西南和南方建立土司制度等，都为后代政权所效法但作为少数民族统治者，元代为对广大汉族进行统治，制订了一系列民族压迫与歧视政策，并把这些制度公开化、法律化，其中最突出的就是将民族划为蒙古人、色目人、汉人和南人四个等级，在政治、经济与法律上赋予不同的地位、待遇。这些民族压迫歧视政策，在客观上加剧民族矛后，引发了被压迫民族的不满与反抗，可以说，元朝之所以未能长治久安，与其推行的民族压迫歧视政策有着直接的关系。

    六、明朝时期的民族政策

    明朝承继并发展了历代民族政策的精髓，其主要内容有以下几个方面:1.在政权管理形式上，因地制宜，因俗而治。一方面，在西北、西南和南方少数民族聚居区继续推行和完善土司制度。明代土司制具有下面儿个特点:·是将土官一律纳入国家统一官制系统，且自成体系;二是按土司名号将其官品分为14个等级;三是在官品等级上虽与同级流官相一致，但从与中央王朝的关系上讲，土司的地位比较高，所有土司均由朝廷直接任命，并亲自到京受职，同时还须定期赴京朝贡，且可随时派人向皇帝谢恩，接受朝廷封赐;四是土司职位承袭必须由朝廷按程序审核任命;五是确定土司的具体责任和义务，如额以赋税、定朝贡、征调土兵等。在藏区的政策，明政府根据其政治势力分散，教派众多的实际，实施“多封众建，以分其势”的策略，封授一系列法王、国师等高级僧职，并分封五个实力强大的政教领袖为王，使之各自抚治一方。此举在客观上扼制了特别强大势力的形成，有助于加强对藏族地区的统治。2.建立军事卫所和屯田。将明朝的卫所兵制广泛推行到边疆和少数民族地区，并普遍实行屯田。这样既巩固了边疆，又发展了民族地区的经济和文化。3.设置和开放互市，当时所设互市市场有马市、茶市和木市几种。这种措施部分地满足了各族人民的经济需求，加强了各族之间的经济关系。当然，明朝的民族压迫政策也很突出，并因此不断引起各族人民的反抗斗争。另外，明朝对北方的蒙古族实行封锁政策，阻碍了对北疆的开发，不利于北方各族与中原汉族的正常来往，在历史上产生了消极影响。

    七、清朝的民族政策

    清朝民族政策因袭了以往历代王朝的因俗而治、以夷治夷、思威并施及和亲联姻、利用宗教力量等统治策略，但同时它又不是简单照抄照搬，而是依据其统治需要进一步完善的产物，在不少方面又有新的建树，形成了许多新的历史特点。其主要内容有:

    1.在中央设立理蕃院具体管理少数民族事务。随着对边疆地区统治的扩人，原先只管理漠南蒙古事务的理蕃院职掌范围也扩大到西北新疆、青和西南的西藏、四川等边疆少数民族地区。

    2.按照少数民族地区的不同情况，实行不同的管理体制，“因俗设宫”，“顺俗而治”。清代在中原内地实行传统府、州、县制;在东北地区，基本推行军府制度:在蒙古族聚居的北疆地区，推行盟旗制度;在新疆地区分别实行州县制、盟旗制、伯克制;在西藏地区，派驻藏大臣，通过西藏上层实行政教合一的统治体制;在西南地区，清初仍实行土司制度。。

    3.制定了一系列具体的法律条款，以立法的形式加强对民族地区的管理。清政府还针对少数民族地区颁布了诸多适用于当地的法律条文，如《理蕃院则例》、《蒙古律例》、《回疆则例》、《藏内善后章程》、《西宁青海蕃夷成例》、《苗汉杂居章程》、《苗民禁婚令》等。以立法求管理，这是此前历代都不曾有的。此举比较好地维护了满洲贵族的核心统治地位，比较好地协调了各方面的关系，在一定程度来讲，这也是清代能够长时间保持对全国各民族的有效统治的一个重要因素。

    4.注意调动各方面的力量，“为我所用”。这一点突出体现在两个方面，一是广泛笼络和任用汉族士大夫参予政事，如在官制上坚持满汉并用，不断提高汉官在中央和地方的政治地位和经济待遇。二是通过联姻等措施，强固满蒙关系，使蒙古贵族成为清政权的重要支持力量。

    5.容许宗教信仰自由，并利用其密切中央与地方关系，缓解民族矛盾。清代的这一政策在蒙古和西藏地区表现得尤为突出，一方面对藏传佛教上层人物给予诸多的礼遇和政治、经济特权，特别是对黄教领袖赐以封号，给予一定的职权和很高的社会地位，以示尊崇。另外又广建寺庙，优待僧众，认为此举可以达到“演教之地愈多，则佛法之流布愈广，而蕃夷向善者益众”的目的。

    在中国二千多年的漫长发展进程中，历代王朝制定和执行的民族政策涉及范围是非常广泛的，既有政治、军事、经济、文化政策，又有宗教、习俗、行政和管理政策，从而形成了独具特色、功能各异、内容丰富的中国历代民族政策体系。在这里，本文试图对中国历代民族政策所体现的基本特点进行简要概括。这些特点主要是根据政策的主要内容而言的，有下面几点：

    一、开拓性。统一是中国历史发展的基本趋势，当然这种统一是以开拓和巩固疆域、改善和保障生存为前提的。从秦王朝统一中国开始，经汉唐元明汽至消王朝建立，形成了北起萨彦岭、额尔古纳河、外兴安岭，南至南海诸岛，西起巴尔喀什湖、帕米尔高原，东至库叶岛的统一多民族国家。历代王朝在处理边疆少数民族关系问题时，无不奉行开疆扩土的民族政策，这一政策不仅体现了统治者所属民族的利益，同时也清晰地勾勒出了中国走向统一的历史发展大势，因此在一定程度上，这一政策的演变，是与中国疆域形成发展的过程相一致的。

    二、怀柔性。由于社会发育和空间环境不同，中国各民族之间，无论经济还是文化均存在着明显差异，发展不平衡的历史比较久远。一般来说，汉族始终处于比较发达的地位，为巩固统一、确保稳定或扩大版图，对‘周边少数民族往往施行的是安抚笼络的怀柔政策，而以少数民族为主的历代王朝朝，同样也对汉族实施了相应的怀柔政策。尽管这一政策都以维护统治民族利益为目的为出发点，但就客观结果而言，其对促进少数民族经济发展、缓解民族矛盾、维护边疆地区的稳定和国家的统一，所发挥的作用确是不可估量的。

    三、羁糜性。中国历代统治者都与少数民族地区特殊性有着较为清醒的认识并有针对性地在行政管理上实行羁魔政策，即在少数民族地区设立特殊的行政单首单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其头人、头领在本民族和本地区中的政治统治地位，在政治上隶属于中央王朝、任用少数民族地方首领为地方官吏，经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。这一特殊的行政管理政策，，既确保了中央政府的主权管理，又有效地笼络了少数民族上层人物，也进一步密切了地方与中央政府的关系，对中国多民族国家的形成、稳定和发展产生了重要的影响。

    四、融合性。在秦汉以后的各民族相互交往、不断融合的历史演进中，由于接触范围的不断扩大、程度的日益加深，汉族与少数民族在血缘关系上形成了“你中有我、我中有你” 的特征，在地域分布上形成了“大杂居、小聚居而又相互交错”的特点。在这一发展过程中，汉族以其发达的经济文化，不断吸纳溶合其他民族成员，最终发展使其成为中国乃至世界人口最多的民族。为顺应这一发展趋势，除了以汉族为主的历代王朝制定并实施使少数民族汉化的同化民族政策以外，入主中原的少数民族统治者也不断实行同化政策，如规定讲汉语用汉文、离散部落与汉族杂居、改游牧经济为农耕经济、着汉服并与汉族通婚，从而使少数民族不断向汉族溶合靠拢，甚至演化发展成为汉族的一员，从历史发展的后果和以历史唯物主义的观点出发，其积极意义无疑是应该给予充分肯定的。

    五、因俗性。由于历史发展、地域分布、社会发育等多方面因素的制约，中国各民族在经济、文化及社会发展方面具有比较的显著的差异性。如北方的游牧少数民族与南方的农耕少数民族、东北林区的狩猎民族与西北草原的游牧民族，以及西南云贵高原刀耕火种的农耕民族与中南、东南的游耕民族，其经济、文化与生活习俗的差别是非常清晰的。在这样的情形下，若采取全国“一盘棋”、“一刀切”的政策，显然是行不通的。对此，历代王朝都比较好地把握了不同地区少数民族的具体特点，本着“因俗而治”的方针，制定了一系列适合民族地区实际的政策。这一政策一方面充分体现了中国民族众多、地域辽阔、差异显著的现实特点，另一方面也促进、巩固和增强各民族地区社会经济文化的发展，同时从继承发展的层面着眼，不论是内容上，还是方法上，对于当今中国乃至世界制定和完善相应的民族政策，正确解决好民族问题，都具有重要的意义。

    六、多样性。如同其他事物一样，民族问题是一种实实在在的社会存在，并不是孤立的，往往会涉及到政治、经济和社会领域的诸多方面，因此，作为处理和解决这一问题的手段的民族政策，也必须具有多方面的视角和多样性的举措，以保证问题的圆满解决。在这方面，历代统治者都进行了富有成效的探索。

    综上，自秦汉至清末的历代中央王朝的治边政策经历了一个从无到有、从单一到系统、从政治军事领域到经济社会各个方面、从形式上的政治隶属到逐步的实质控制的逐步丰富完善的过程，其间的得失蕴涵着丰富的经验和教训，无疑对当今的中国，乃至其他多民族国家民族政策的制定和完善都具有一定的借鉴价值。

    作者：王树晖（新疆社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心助理研究员）